Комментарии к Конституции РФ

Предисловие ко второму изданию

     В предлагаемом читателю дополненном и переработанном издании комментария к Конституции Российской Федерации 1993 г. нашла отражение динамика событий прошедших лет с момента выхода в 1996 г. первого издания, опыт, накопленный страной в сфере политического и конституционно-правового развития, практическое применение многих конституционных положений и их конкретизация в новых нормативных актах, судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе по толкованию Конституции.
     Авторы создавали именно практический комментарий к Конституции, максимально привлекали текущее законодательство, судебную и административную практику. Объем требуемых изменений и послужил основанием для принятия решения о подготовке новой редакции комментария. Авторы комментария - ответственные работники Секретариата Конституционного Суда РФ, воспринимающие Конституцию как бы изнутри, в системной связи и взаимодействии ее норм с актами применения права. Все они известные ученые с большим научным и практическим стажем, имеющие также опыт работы в высших органах законодательной, исполнительной и судебной власти.
     Высказанные ими в комментарии позиции и оценки - частные мнения авторов, а не официальная позиция Конституционного Суда РФ, но именно практическая деятельность в аппарате одной из высших судебных инстанций позволяет комментировать статьи основного Закона с достаточной степенью полноты и обоснованности.
     Основная цель комментария - помочь глубже уяснить положения Конституции, сделать ее более понятной и практически полезной для широкого круга адресатов: федеральных государственных служащих, представителей органов власти, предпринимателей, адвокатов и юрисконсультов, студентов и аспирантов юридических вузов. Чем больше россиян будут понимать и поддерживать свою Конституцию, руководствоваться ею в своей повседневной жизни и работе, тем больше у нас будет шансов сохранить стабильность и гражданский мир, продолжить реформы, нацеленные на возрождение России.
     В настоящее время для российского общества наиболее актуальна проблема реализации положений Конституции, принятия действенных мер по ее неукоснительному соблюдению всеми государственными органами, должностными лицами и гражданами. Правовой нигилизм по-прежнему представляет основную трудность в реформировании российской действительности. Особого внимания заслуживает положение дел с соблюдением конституционных прав и свобод россиянина, которые в соответствии со ст. 18 Конституции являются непосредственно действующими. Многие из этих прав пока не подкреплены гарантиями реальной государственной, и, в первую очередь, судебной защиты, ответственностью за их нарушения.
     Конституция - не только правовой акт. В преамбуле и статьях Конституции содержатся основные нравственные ориентиры справедливости для нашего общества и государства. Поэтому Конституция занимает первое место в иерархии законодательных и всех иных нормативных актов государства и является правовым и моральным камертоном. Верховенство Конституции прежде всего в том, что она имеет высшую юридическую силу. Поэтому все законы и любые подзаконные акты, принимаемые как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации, не должны и не могут противоречить Конституции России.
     В числе важнейших процессов в жизни страны последних лет - экономические реформы и связанные с ними шаги исполнительной власти, посредством которых удалось во многом стабилизировать экономическую и социальную ситуацию, хотя социальная цена реформ по-прежнему остается весьма высокой.
     Решения Конституционного Суда становятся частью российской правовой системы и должны учитываться в процессе изучения, толкования и применения Конституции, в законодательном процессе. Все это заставляет по-новому взглянуть на многие конституционные положения, прежде всего о предметах ведения Российской Федерации, компетенции ее высших органов, правах и свободах человека.
     Думается, что внимательное прочтение Конституции с помощью квалифицированного комментария ее статей, позволит лучше осознать ее положительные стороны, а также объективно оценить статьи, которые и сегодня остаются предметом острых дискуссий. Характерно, что одной из основных конституционных обязанностей гражданина является соблюдение Конституции, что невозможно без знания ее положений и умения их использовать.
     По своей структуре и содержанию новая Конституция призвана обеспечить координацию деятельности всех властей в государстве и установить реальные приоритеты каждой из них с учетом специфики сложившихся политических традиций и отношений на определенном историческом этапе развития государства.
     Авторы комментария не говорят о том, что мы имеем идеальный вариант Конституции, способный гарантировать непременный прогресс в всей общественной жизни, однако, отражая динамичный процесс развития российской государственности, она достаточно полно определяет то, что должно стать основным на долгие годы.
     Как Закон, имеющий высшую юридическую силу и прямое действие, Конституция реально регулирует общественные отношения и оказывает непосредственное воздействие на всю систему органов государственной власти. Особенно следует отметить позитивное воздействие Конституции на укрепление стабильности институтов власти.
     С учетом сказанного вполне объяснимо, что за время, прошедшее после принятия Конституции, несмотря на достаточно жесткую критику ее положений со стороны оппозиции и ряда субъектов Федерации, никто из обладающих правом законодательной инициативы официально не внес предложений о конкретных поправках к Конституции. Самым важным при этом следует признать, что подавляющее большинство населения, общественных движений и властных структур осознали неприемлемость жестких политических противоборств и конфронтации.
     Нельзя не видеть также многих положительных моментов в жизни государства, которые связаны непосредственно с авторитетом Конституции в плане способности обеспечивать не только общественное согласие, но и обеспечивать взаимодействие и относительный баланс всех институтов государственной власти.
     С определенной долей оптимизма можно констатировать, что Конституция работает на необратимость процессов демократизации общества, на сбалансированное построение Федерации и взаимоотношений всех ветвей федеральных и региональных властей друг с другом.
     Основная особенность российской Конституции состоит в том, что наше государство является федерацией, состоящей из 89 субъектов. Они различаются размерами, численностью населения, уровнем развития экономики и, что особенно важно, национальным составом населения. Российская Федерация по действующей Конституции встала на путь юридического равноправия всех субъектов Федерации как в отношениях друг с другом, так и в отношениях с Федерацией, взяв за основу приоритет прав человека независимо, в частности, от национальной принадлежности.
     Вместе с тем немаловажно, что Конституция, решая актуальные задачи государственного строительства, сама ставит много новых вопросов, на которые еще предстоит ответить законодателям, чем они в настоящее время и занимаются.
     Первое издание комментария к Конституции РФ получило немало положительных откликов. Заявки на приобретение издания поступили от многих национальных и университетских библиотек. В своих откликах читатели отмечают высокий научный и профессиональный уровень изложенного в комментарии материала. Авторы и редакция выражают признательность сотрудникам библиотеки Школы права Гарвардского университета, библиотеки Конгресса США и Университета штата Виргиния за высокую оценку их труда и выражают надежду, что представленный комментарий к Конституции Российской Федерации окажет помощь всем, кто интересуется конституционным правом России и деятельностью ее Конституционного Суда.

     От издателя Карпович В.Д., к.ю.н

Преамбула

     Вступительная часть конституции, как и многих других правовых нормативных актов, предшествующая их разделам, главам и статьям, обычно называется преамбулой. В тексте Конституции Российской Федерации этот термин не употреблен, она не озаглавлена, как и преамбулы конституций ряда других государств (США, Японии, Италии и др.). В некоторых конституциях такое вступление (или его главная часть) прямо названо преамбулой (Германия, Франция, Бразилия и др.).
     Преамбула конституции играет существенную роль в конституционном праве, хотя она обычно не содержит прямых нормативных предписаний, за редкими исключениями (США, Франция). Но в преамбуле, как правило, отмечается носитель власти, принявшей эту конституцию, условия и цели ее принятия, важнейшие правовые, политические, идеологические задачи общества и государства. Эти положения должны приниматься во внимание при изучении, толковании и применении всех положений конституции. Таким образом, преамбула сохраняет и определенное нормативное значение. Особенно серьезное значение имеют ее структура, юридическая сила и содержание.
     Преамбула Конституции Российской Федерации содержит три частично совпадающие группы элементов.
     Во-первых, это указание на народ, своей коллективной волей принимающий эту Конституцию ("Мы... народ Российской Федерации"), и на те его характерные свойства, которые находят свое выражение в принимаемой им Конституции (он многонационален, соединен общей судьбой на своей земле, проникнут чувством ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями и сознает себя частью мирового сообщества).
     Во-вторых, здесь названы несколько исторических предпосылок и условий этого народного решения. Это исторически сложившееся государственное единство, общепризнанные принципы равноправия и самоопределения народов; почитание памяти предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость.
     В-третьих, преамбула определяет цели, для осуществления которых принимается новый Основной закон страны. Конечно, эти цели содержатся в ряде уже названных характеристик народа и исторических условий принятия новой Конституции, которые эта Конституция должна сохранить и развить, способствуя их все более полной реализации. Но в преамбуле, кроме того, сформулирован ряд целей, к осуществлению которых стремится народ - законодатель. Он принимает Конституцию, утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, возрождая суверенную государственность России и утверждая незыблемость ее демократической основы, стремясь обеспечить благополучие и процветание России.
     Характерно, что в последующих частях текста Конституции о целях ее принятия прямо, как правило, более не говорится. О ее целях свидетельствует содержание конкретных конституционных предписаний, направленных на осуществление целей, названных в преамбуле. Только в виде исключения можно встретить в тексте Конституции прямое указание на ее общие цели (защита основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина и др.), на цели, ради которых допускаются ограничения этих прав и свобод федеральным законом (ч. 3 ст. 55) или в соответствии с ним отдельные ограничения прав и свобод (ч. 1 ст. 56), а также - на те антиконституционные цели и действия, для осуществления которых запрещается создание и деятельность общественных объединений (см. комм. к ст. 13 и ч. 2 ст. 20) и др.
     Преамбула заканчивается заявлением о принятии Конституции без указаний на процедуру и этапы.
     Некоторые свойства преамбулы российской Конституции проступают яснее при сравнении ее структуры со структурами преамбул конституций других демократических правовых государств.
     Некоторые из них имеют аналогичную структуру. Преамбула Конституции США 1787 г. определяет, кто устанавливает эту Конституцию ("Мы, народ США") и зачем это делается ("в целях образования более совершенного Союза, установления Справедливости, обеспечения внутреннего Спокойствия, способствования совместной обороне, содействия общему Благосостоянию и обеспечению благ Свободы нам и нашему Потомству"), констатируя также без всяких подробностей сам факт создания Основного закона.
     Преамбула Конституции Швейцарии 1999 г. тоже имеет подобную структуру; она называет создателями Конституции "народ и швейцарские кантоны", определяет цели ("обновить свой союз в целях укрепления свободы, демократии, независимости и мира в духе солидарности и открытости к миру" и далее "жить в единстве присущих нам различий при соблюдении уважения друг друга и справедливости"), говорит об ответственности перед Создателем и будущими поколениями, после чего объявляет о принятии Конституции.
     Преамбула Конституции Российской Федерации отличается от преамбул некоторых других конституций, которые не указывают на общие цели, для осуществления которых принимается данная конституция. Так, преамбула действующей Конституции Италии 1947 г. объявляет только, что временный глава государства промульгирует ее в соответствии с решением одобрившего ее Учредительного Собрания. Цели принятия Конституции прямо не названы. Их выражает все содержание Конституции, в отдельных статьях которой они все же определены. В Конституции Италии (ч. 2 ст. 3) сформулирована "задача Республики" (устранять экономические и социальные препятствия, ограничивающие свободу, равноправие граждан и т.д.), а ст. 44 (о земельных отношениях) начинается словами: "В целях достижения рационального использования земли и установления справедливых социальных отношений..."
     Преамбула Конституции Российской Федерации, назвав мотивы, которые определяют ее содержание, тем самым подчеркивает, что она является органической частью текста Конституции: без нее было бы труднее понять их смысл и реализовать их должным образом.
     Юридическое значение преамбулы Конституции определяется двумя ее свойствами. С одной стороны, она - только введение в Конституцию и не содержит непосредственно действующих нормативных предписаний, сформулированных в соответствии с правилами законодательной техники. Поэтому нередко при ссылках на Конституцию и даже при толковании тех или иных ее положений преамбулу не упоминают. Но, с другой стороны, она - составная часть единого официального текста Основного закона, определяющая мотивы его принятия и цели, для осуществления которых она не только принята, но и наделена высшей юридической силой и прямым действием. Поэтому представляется очевидным, что игнорировать преамбулу нельзя, как это делается даже в некоторых учебниках конституционного права.
     При толковании и реализации как Конституции в целом, так и ее разделов, глав, статей и отдельных положений следует исходить из содержания преамбулы: ничто в тексте этой Конституции не может пониматься как противоречащее мотивам, изложенным в преамбуле.
     Кроме того, нельзя не учитывать и мировой опыт. Преамбулы многих демократических конституций содержат не только общие соображения, полезные при толковании ее нормативных предписаний, но и положения, являющиеся такими предписаниями или признаваемые и действующие в качестве таковых. В Конституции Франции 1958 г. преамбула подтверждает приверженность народа "правам человека и принципам национального суверенитета, как они были определены Декларацией 1789 года, подтвержденной и дополненной в преамбуле Конституции 1946 года" "особо необходимыми в наше время" правовыми, политическими и экономическими принципами. Эти принципы и права, подтвержденные или установленные преамбулами двух последовательных конституций, больше не упоминаются в тексте этой Конституции. Они действуют как ее составная часть. Преамбула Конституции ФРГ определяет перечень субъектов федерации, в Конституции Российской Федерации содержащийся в ее гл. 3 (ст. 65). Обширная преамбула Конституции Японии провозглашает принципы мирного международного сотрудничества, народовластия и т.д., во многих других конституциях входящие в их непосредственно нормативный текст.
     Можно сказать, что юридическое значение преамбулы конституции занимает как бы среднее, промежуточное место между двумя также возможными и принятыми в мировой практике крайними вариантами: полным или почти полным отсутствием такого значения и полной юридической силой наравне с другими частями текста конституции. Преамбула нашей Конституции дает юридически обязательные ориентиры, помогающие пониманию, толкованию и реализации всего ее содержания в соответствии с мотивами ее создания и ее подлинным смыслом.
     Содержание преамбулы Конституции Российской Федерации характеризуется выраженными в ней идеями, которые должны быть правильно поняты.
     Когда в ней говорится: "Мы, многонациональный народ... соединенные общей судьбой на своей земле" - и выражается стремление сохранить "исторически сложившееся государственное единство", речь идет о совокупности всех граждан, всех этносов (наций) и всех народов субъектов Российской Федерации и других этнических и территориальных общностей, выразивших в принятии ими этой Конституции (а также в заключении подтверждаемого в ней Федеративного договора, в участии в выборах федеральных органов государственной власти и т.д.) свое добровольное желание сохранить и развить положительные результаты исторического процесса, приведшего к установлению глубоких, прочных и многообразных связей политического, экономического, социального и культурного характера между всеми названными частями Российского государства и общества. Совокупность этих органических связей, основанных на взаимном доверии, уважении и равноправии граждан и различных групп населения Российской Федерации, выражается и закрепляется настоящей Конституцией, устанавливающей государственное единство России, как и их стремление устранить из нашей жизни все то, что ослабляет взаимное доверие, уважение и единство.
     Положение "исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов" очень важно. Общепризнанность этих правовых принципов состоит в том, что их разделяет теоретически почти все мировое сообщество и более или менее последовательно осуществляет на практике его цивилизованное, демократическое и прогрессивное большинство. Эти два принципа закреплены в Уставе ООН, а право народов на самоопределение - в международных пактах о гражданских и политических правах (1966 г.) и об экономических, социальных и культурных правах (подписан в том же году). Оба пакта имеют решающее значение для данного права. Они содержат, в частности, идентичный текст в ст. 1 каждого из них:
     "1. Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие.
     2. Все народы для достижения своих целей могут свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами без ущерба для каких-либо обязательств, вытекающих из международного экономического сотрудничества, основанного на принципе взаимной выгоды, и из международного права. Ни один народ ни в коем случае не может быть лишен принадлежащих ему средств существования".
     Этот текст вступил в силу еще для СССР в 1976 г., он действует и для Российской Федерации; он никогда никем не отменялся и в силу ч. 4 ст. 15 Конституции является частью российского права (см. комм. к ст. 15).
     Тем не менее некоторые комментаторы российской Конституции игнорируют этот документ, ссылаясь на иные документы, не являющиеся источниками международного или внутреннего права (некоторые резолюции Генеральной Ассамблеи ООН и др.), а также на Заключительный акт Совещания по безопасности в Европе, действующий с 1975 г. и гласящий:
     "Государства-участники будут уважать равноправие и право народов распоряжаться своей судьбой, действуя постоянно в соответствии с целями и принципами Устава ООН и соответствующими нормами международного права, включая те, которые относятся к территориальной целостности государств.
     Исходя из принципа равноправия и права народов распоряжаться своей судьбой, все народы всегда имеют право в условиях полной свободы определять, когда и как они желают, свой внутренний и внешний политический статус без вмешательства извне и осуществлять по своему усмотрению свое политическое, экономическое, социальное и культурное развитие.
     Государства-участники подтверждают всеобщее значение уважения и эффективного осуществления равноправия и права народов распоряжаться своей судьбой для развития дружественных отношений между ними, как и между всеми государствами; они напоминают также о важности исключения любой формы нарушения этого принципа".
     Ясно, что упоминание о нормах международного права, относящихся к территориальной целостности государств, не отменяет ни равноправия, ни права народов на самоопределение. А ссылки на нормы международного права, относящиеся к территориальной целостности государств, не могут вести к нарушению принципа равноправия народов и их права распоряжаться своей судьбой, ибо любая форма нарушения этого принципа должна быть исключена.
     В связи с этим возникает вопрос о соотношении двух принципов: территориальной целостности государств и права их народов на самоопределение, при котором возникает новое государство, а территориальная целостность государства, на территории которого самоопределяющийся народ проживает, оказывается нарушенной.
     Представляется очевидным, что, если данный народ, проживающий на территории определенного государства, желает демократически самоопределиться, оставаясь в составе этого государства и избирая для этого тот или иной вид автономии, самоуправления и т.п., проблема может и должна решаться демократически, мирно и правомерно.
     Этому вполне соответствуют положения Конституции о том, что равноправные народы России, имеющие право на самоопределение и желающие сохранить свою соединенность общей судьбой и исторически сложившееся государственное единство, осуществляют свое самоопределение в составе Российской Федерации (см. комм. к ч. 3 ст. 5). Для этого они избирают, сохраняют или изменяют форму этого самоопределения (республика, автономная область и др.). Например, ряд автономных областей (Адыгея, Алтай) стали республиками в составе Российской Федерации, Ингушская Республика образовалась в результате отделения от прежней Чечено-Ингушетии, Чукотский автономный округ вышел из состава Магаданской области и т.д. При этом территориальная целостность России сохраняется.
     Гораздо сложнее согласовать и соблюсти принципы самоопределения и территориальной целостности при постановке и решении вопроса о самоопределении народа с отделением его территории от прежнего государства и образованием нового государства. В этом случае, по-видимому, наиболее убедительно мнение, выраженное 24 октября 1970 г. Генеральной Ассамблеей ООН в ее декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами. Эта декларация, касающаяся только отношений между государствами, а не их внутренних проблем, в разделе о равноправии и самоопределении народов не санкционирует и не поощряет любые действия государств, ведущие к нарушению территориальной целостности или политического единства "тех государств, которые соблюдают в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов... и вследствие этого имеют органы власти, представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи все народы, проживающие на данной территории". Таким образом, речь идет о территориальной целостности не всех государств, а только тех, которые соответствуют названным признакам. В данной рекомендации не содержится отрицания права народов на самоопределение с нарушением территориальной целостности тех государств, которые не соблюдают в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов, имеют власти, представляющие не весь народ и подвергающие дискриминации отдельные его этнотерриториальные части.
     Именно в таких случаях и возникают различные, в том числе террористические и иные антидемократические, сепаратистские тенденции, но вопрос может решаться только волеизъявлением самоопределяющегося народа (чаще всего референдумом), которое определяет, отделяется ли он со своей территорией (как Норвегия от Швеции в 1905 г., Исландия от Дании в 1944 г., Словакия и Чехия от Чехословакии в 1992 г., Словения, Хорватия и др. от Югославии, Сингапур от Малайзии в 1980 г. и др.) или не отделяется (Квебек от Канады в 1989 и 1995 гг. и др.).
     Поэтому право народов на самоопределение прямо зафиксировано во многих десятках конституций современных государств, в том числе бывших союзных республик СССР или Югославии, бывших колоний (в связи с почти полной ликвидацией колониальных империй) и т.д. В результате осуществления этого права общее количество государств - членов ООН за последние 55 лет увеличилось с 52 до почти 200.
     С другой стороны, многие государства, отстояв это право для себя и для других стран, не признают его для народов, находящихся в их составе, и говорят об этом в своих конституциях (Китай, Бразилия, Испания, Франция, Турция и др.). Таким образом, в мировой практике существуют две противоположные тенденции в разрешении проблем этого рода.
     Идеям преамбулы Конституции Российской Федерации явно противоречит иной опыт - подавление "сепаратизмов" или восстановление территориальной целостности и "конституционного порядка", не останавливающееся перед убийством тысяч мирных жителей, разрушением городов и сел и т.п.
     Положение преамбулы "чтя память предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость" указывает на две стороны в гражданских и нравственных установках большинства россиян, помнящих о жизни, труде и борьбе своих предков, об истории своей Родины, сохраняет связь поколений. В прямой форме здесь говорится о том, что народ России наследует лучшие стороны их исторического опыта - патриотизм, выражаемый в мирном труде и ратном подвиге ради свободы народов и процветания Отечества, в вере в добро и в заботе о торжестве справедливости. Вместе с тем призыв к развитию и укреплению лучших традиций народа, как и закрепление соответствующих им правовых норм, косвенно выражает и стремление преодолеть противоположные им худшие традиции и привычки части общества, проявления зла и несправедливости. В следующих за преамбулой частях Конституции прямо говорится о противодействии стремлениям к насильственному изменению конституционного строя (ст. 13), разжиганию социальной, расовой, национальной или религиозной розни (ст. 13, 19 и др.), попыткам устанавливать государственную или обязательную религию (ст. 14), нарушениям Конституции и основанных на ней законов (ст. 15 и др.), прав и свобод граждан (ст. 2, 17-63, ч. 1, п. "е" ст. 114, 118, ч. 4 ст. 125, 126 и др.), преступности (ст. 47-50, ч. 1, п. "е" ст. 114, ч. 2 ст. 118) и т.д. (см. комм. к названным статьям).
     Слова преамбулы "возрождая суверенную государственность России и утверждая незыблемость ее демократической основы" выражают стремление не только полностью восстановить независимость России в современных, цивилизованных формах. Речь идет также о намерении покончить с положением, в котором Россия была лишена основных черт демократической суверенной государственности. Узурпация власти бюрократическим централизованным аппаратом КПСС и его номенклатурой, поддержание имперского единства СССР за счет сил и ресурсов России ставили ее в неравное, экономически и социально невыгодное положение по сравнению с другими республиками СССР. Суверенитет России, как и других союзных республик, был, вопреки Договору об образовании СССР 1922 г. и Конституции 1924 г., вскоре резко ограничен передачей ряда отраслей союзно-республиканского подчинения (промышленность) в исключительно союзное ведение, а отраслей исключительно республиканского ведения (просвещение, культура, сельское хозяйство) - формально в союзно-республиканское, а фактически в весьма централизованное союзное подчинение и т.д. В то же время многим могло казаться привилегиями России пропагандистское отождествление СССР с Россией (продолжаемое ныне русскими "национал-патриотами"), вытеснение русским языком языков других народов России, обострение борьбы против "местного буржуазного национализма", сталинская лживая лесть русскому народу как "руководящему народу" СССР, "московское" происхождение решений о коллективизации, репрессиях, депортациях целых народов, а затем об их неполных, непоследовательных реабилитациях и т.п.
     Двоякое впечатление производило отсутствие у России в отличие от других союзных республик некоторых органов власти (российской компартии с ее ЦК, Академии наук, КГБ, МВД, ряда хозяйственных ведомств), функции которых в России выполняли непосредственно соответствующие органы Союза ССР. С одной стороны, это воспринималось как явное нарушение конституционного равноправия союзных республик к ущербу для РСФСР. Но с другой - иным республикам это могло представляться как привилегия для России - не только географическая близость, но и организационное единство важнейших органов союзной и российской власти.
     По-видимому, неоднозначное влияние на ситуацию могут иметь и высказывания ряда видных политиков и ученых, по существу отождествляющих Российскую империю, РСФСР, СССР и Российскую Федерацию.
     Слова преамбулы об утверждении незыблемости демократической основы российской государственности означают намерение установить в России демократический строй, общность интересов ее многонационального народа и последовательно провести принципы преамбулы через все содержание Конституции.
     Отмеченное в преамбуле стремление "обеспечить благополучие и процветание России" означает, что Конституция должна благоприятствовать достижению высокого и растущего уровня удовлетворения материальных и духовных потребностей людей, повышению их культурного уровня, обеспечению мирного развития всего общества.
     В словах "исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями" выражена решимость народа осуществить провозглашенные в преамбуле и закрепляемые в Конституции высокие цели. Разумеется, об ответственности здесь говорится не в правовом, а в моральном смысле. Народ, не осуществивший ради нынешнего и грядущих поколений провозглашенные им благородные цели, может нести такую ответственность в форме сожаления о допущенных ошибках и их исправления, даже в форме покаяния, если они очень тяжелы, в форме частичного осуждения прежних поколений будущими и т.п. Избежать этого можно лишь путем распространения лучших черт и традиций прошлого, путем упорного труда, перестраивающего всю жизнь и деятельность народа в соответствии с задачами и целями, закрепленными в преамбуле и во всем тексте Конституции Российской Федерации.
     Положение "сознавая себя частью мирового сообщества" означает принадлежность России к мировой семье народов, готовность сохранять и повышать достигнутый уровень международного сотрудничества. Из этого вытекает необходимость участвовать в обеспечении всеобщего справедливого мира, совершенствовать свое внутреннее положение в соответствии с выработанным опытом десятков цивилизованных народов и закрепленными в общепризнанных нормах международного права стандартами прав человека и гражданина, обязанностей государства, взаимопомощи государств и народов в различных сферах жизни.
     Принадлежность России к мировому сообществу реализуется через различные взаимовыгодные формы международного сотрудничества, двусторонней и многосторонней региональной интеграции вплоть до участия в процессах нарастающей глобализации, в сближении правовых систем отдельных стран и регионов, в совместной с другими государствами борьбе против международного терроризма. Данная идея преамбулы прямо выражена в ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ч. 3 ст. 46, ст. 62, 63, 69, 79, 86 Конституции, а косвенно - практически во всем ее содержании.

Раздел первый

Глава 1. Основы конституционного строя

Статья 1

     1. Комментируемая статья имеет важнейшее значение, ибо она дает определение Российской Федерации, перечисляя ряд ее важнейших признаков, конкретизируемых в дальнейших статьях этой главы и всей Конституции.
     Российская Федерация - демократическое государство. Это видно из общепризнанных политических и иных прав граждан (ст. 2 и 6); из перечня форм народовластия - непосредственного и представительного (ст. 3), осуществляемого как на всех уровнях государственной власти, так и на всех уровнях местного самоуправления (ст. 12); из признания идеологического и политического плюрализма, многопартийности (ст. 13); из многих статей последующих глав. Демократизм государства выражается в том, что все его устройство и деятельность соответствуют воле народа; что государственные властные решения принимаются большинством народа (или его представителей) при уважении воли и прав меньшинства и при нерушимости прав и свобод отдельного лица.
     Российская Федерация есть федеративное государство, состоящее из субъектов Федерации, т.е. государственных образований, являющихся членами данного единого государства. Это конкретизируется затем в положениях: о суверенитете России, верховенстве ее Конституции и законов на всей территории России и т.д. (ст. 4); о составе равноправных субъектов Федерации и основах федеративного устройства (ст. 5); о единстве российского гражданства (ст. 6); органах государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации (ст. 11) в ряде глав этой Конституции (гл. 2, 3 и др.).
     Российская Федерация есть правовое государство. Эта характеристика, долгое время считавшаяся неприемлемой буржуазной выдумкой для обмана трудящихся при современном капитализме, теперь принята и у нас. Зато отвергнуто отождествление права с законом, открывавшее путь к подмене права, которое законодатель обязан соблюдать, законом, который законодатели нередко принимают произвольно. Правовое государство - это не просто государство, соблюдающее законы. Это общество и государство, признающие право как исторически развивающуюся в общественном сознании, расширяющуюся меру свободы и справедливости, которая должна быть выражена в актах международного уровня, в Конституции, в законах, подзаконных актах и практике реализации прав и свобод человека, демократии, рыночного хозяйства и т.п. Идея господства права в жизни общества и государства, гораздо более широкая по объему нежели идея только правового государства, служащего справедливым интересам общества и являющегося не только одним из субъектов, но и важнейшим объектом правового регулирования, - это современный этап тысячелетних поисков источника для юридического нормотворчества. Этот источник видели то в Божественной воле, то в "духе" народа, то в экономическом базисе и т.п. Маркс считал государство не творцом норм, а только переводчиком объективных потребностей на язык права.
     Идея господства права выражается в гл. 1 Конституции в верховенстве Конституции и в том, что государство не создает, не дарует людям их права, которые неотчуждаемы и принадлежат им не от государства, а от рождения (ч. 2 ст. 17); оно только обязано признавать и соблюдать их, защищать их носителя - человека, его права и свободы как высшую ценность (ст. 2). Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание законов, деятельность законодательной и исполнительной властей, обеспечиваются правосудием (ст. 18). Государство, становясь правовым, превращается из аппарата властвования над обществом в социальную службу для человека и общества, выражающую их волю и действующую под их контролем.
     Республиканская форма правления характеризуется отсутствием монарха - обычно наследственного главы государства - и наличием власти у избираемых народом органов. Исторический опыт России привел к тому, что монархия нередко понимается как самодержавие, абсолютизм. Но вопрос гораздо сложнее. Демократические режимы многих современных парламентарных конституционных монархий (Великобритании, Нидерландов, Швеции, Дании, Японии и др.) вряд ли предпочтительнее тоталитарных или авторитарных политических режимов многих "республик" (Ирака, Сирии, Румынии и др.).
     Некоторые важнейшие характеристики Российской Федерации, которые, как и уже названные, еще предстоит полностью оправдать на деле, не "попали" в комментируемую статью. Прежде всего это определение Российской Федерации как социального государства - оно дано в ст. 7 (см. комм. к ней). Российская Федерация охарактеризована как светское государство в ст. 14 Конституции (см. комм. к этой статье). Многие демократические государства многосторонне охарактеризованы не в разных статьях, а в их единых главных конституционных определениях.
     Определения России как социального и светского государства не были включены в текст анализируемой статьи, так как во время подготовки ее проекта многие политики и ученые совершенно неосновательно усматривали в термине "социальное государство" остаток коммунистической идеологии, а не необходимый признак современного либерального и демократического государства. Термин "светское государство", вероятно, был сочтен не настолько важным, чтобы включить его в данную статью. Но единая сводная конституционная характеристика Российского государства, конечно, охватывает все эти его свойства.
     В связи с этим нужно отметить, что если фундаментальные основы конституционного строя России, названные в ст. 1, конкретизируются в ряде последующих статей, говорящих о содержании этих основ, то в ст. 7 и 14 не только кратко названы эти основы конституционного строя, но и дана их конкретизация, разумеется на самом общем уровне, необходимом для их установления.
     2. В ч. 2 комментируемой статьи наименования Российская Федерация и Россия определены как равнозначные, т.е. как синонимы. В том же смысле в преамбуле и в ст. 59 употреблены слова "Отечество" и "Родина". Разумеется, вне конституционной терминологии эти слова могут иметь иные смысловые оттенки. Например, наша страна была Россией и до превращения в федерацию.

Статья 2

     Комментируемая статья раскрывает важнейшую сторону содержащейся в ст. 1 Конституции характеристики Российской Федерации как правового государства. Одним из важнейших признаков такого государства является выраженное в анализируемой статье провозглашение человека, его прав и свобод высшей ценностью. Это единственная высшая ценность; все остальные общественные ценности (в том числе обязанности человека) такой конституционной оценки не получили и, следовательно, располагаются по отношению к ней на более низкой ступени и не могут ей противоречить. Только в отдельных, специально оговоренных в Конституции исключительных случаях, при особых, как правило временных, обстоятельствах отдельные права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены (ст. 55, 56 и др.).
     Провозглашение прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью явилось важным новшеством в конституционном праве и во всем законодательстве России. Ранее верховенство всегда принадлежало государственным интересам. В советское время они отождествлялись с "общественными", которым требовалось подчинять индивидуальные и коллективные личные интересы.
     Подчеркивание прав и свобод человека как высшей ценности, признаваемой, соблюдаемой, защищаемой государством, не означает и не допускает какого-то принижения государства. Напротив, эта обязанность правового государства может значительно повысить его авторитет и значение в жизни общества, в организации экономической и культурной жизни общества. Разумеется, если эти необходимые общественные функции государства будут полно и последовательно исполняться.
     Комментируемая статья вводит в действие в нашей стране высшие правовые принципы, выработанные демократическими движениями и закрепленные конституционным опытом Великобритании, других стран Западной Европы, США и многих других стран, осуществляет стремления либеральных и демократических движений России по крайней мере с начала XIX в. Этот мировой опыт обобщен рядом международно-правовых актов, в разное время признанных Россией и обязательных для нее (Устав ООН 1945 г., Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., а также Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Устав Совета Европы 1950 г., Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и многие другие).
     Обладателями (субъектами) этих прав и свобод являются: каждый человек (т.е. гражданин России, иностранный гражданин или лицо без гражданства), а в точном определении, в осуществлении и защите прав и свобод участвует и государство.
     Различие между человеком и гражданином как носителями прав и свобод ясно выражено в тексте Конституции. Права и свободы человека принадлежат и гражданину Российской Федерации, и лицу, не являющемуся таковым. Конституция определяет круг носителей таких прав словами "все", "каждый", "лицо" ("...имеет право" и т.п.) или словом "никто" ("...не должен подвергаться") (ст. 19-30, 34, 35, 37, 39-51, 53, 54 и др.).
     В тех же многочисленных случаях, когда речь идет о правах и свободах, прежде всего политических, принадлежащих только гражданам Российской Федерации, статьи Конституции прямо указывают на это (ст. 31-33, 59-62). В отдельных случаях Конституция особо говорит о правах иностранных граждан и лиц без гражданства (ст. 63).
     Конституция Российской Федерации 1993 г. впервые ограничила роль государства в установлении прав человека и гражданина, но значительно повысила роль и ответственность государства в обеспечении соблюдения и защиты этих прав и свобод. Конституция исходит из того, что государство не дарует, не предоставляет людям их основные, т.е. конституционные, права и свободы. Они принадлежат людям от рождения; как сказано в ст. 17, права и свободы человека неотчуждаемы, т.е. они не могут быть приобретены (даже у государства) и не могут быть никому переданы (ч. 2 ст. 17). Поэтому даже отказ от них недействителен. Точно так же права гражданина в полном объеме приобретаются в большинстве случаев с рождением (в некоторых случаях - с принятием российского гражданства), достижением определенного возраста и являются столь же неотчуждаемыми.
     Даже в юридическом оформлении конституционных и иных прав граждан важную роль играет международное сообщество народов в лице их государств, выработавшее общепризнанные принципы международного права, действующие в России в соответствии с ее Конституцией.
     Российская Федерация приняла на себя обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, ограждать их от любого незаконного вмешательства или ограничения. Эта идея, четко выраженная в комментируемой статье, более подробно раскрывается в других статьях Конституции и в текущем законодательстве России.
     Вместе с тем это не означает, что государство вовсе воздерживается от вмешательства в сферу прав и свобод граждан или во все отношения, складывающиеся в гражданском обществе. Напротив, не вмешиваясь без объективной потребности в эти отношения, оно обязано не допускать злоупотребления правами и свободами, ибо их осуществление не должно нарушать права и свободы других лиц (ст. 17), в том числе их всеобщие законные интересы. Признавая конституционные права и свободы граждан, государство в своих законах конкретно определяет содержание, объем, пределы этих прав, гарантии их соблюдения, а также обязанности человека (например, уплата налогов, охрана окружающей среды) и гражданина (военная служба и др.). Одни права и свободы иногда могут вступать в некоторое противоречие с другими правами и свободами (например, правом собственности, личными свободами); это противоречие общество и государство должны разрешать в соответствии с конституционными принципами. Они могут, а иногда и обязаны поощрять такое осуществление прав и свобод, которое в наибольшей степени соответствует их социальным, экономическим, экологическим, политическим задачам и функциям.
     Соотношение понятий "право" и "свобода" характеризуется прежде всего тем, что в значительной степени это синонимы; то и другое - субъективное право любого человека или только гражданина Российской Федерации.
     Но иногда между этими понятиями проводится различие. Иногда "правом" называют юридическую возможность требовать чего-то от властей и других лиц, а "свободой" - возможность действовать без государственного вмешательства. Эта искусственная конструкция слишком резко отделяет права от свобод. Нередко термином "свобода" обозначаются более широкие возможности индивидуального выбора без указания на его конкретный результат. Такое указание предоставляло бы уже "право". При этом "право" может самой Конституцией включаться в состав "свободы". Так, в ст. 28 не только установлена "свобода совести, свобода вероисповедания", но в состав этой свободы включено "право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними". Нередко "свободами" называют только политические права или другие группы прав, признаваемые наиболее важными.
     Следует уделить внимание и вопросу о соотношении и взаимосвязи прав и свобод с обязанностями, также устанавливаемыми Конституцией. В иерархии конституционных предписаний верховенство явно принадлежит правам и свободам; об этом говорит текст комментируемой статьи и название гл. 2. В них об обязанностях человека и гражданина не упоминается вовсе, хотя в конце текста данной главы есть несколько статей об этих обязанностях. Это значит, что конституционные права и свободы сводят обязанности, в том числе перед государством, к необходимому минимуму, а обязанности могут в некоторой (определяемой Конституцией, а на ее основании - законом) степени ограничивать многие, хотя и не все права и свободы. В некоторых статьях Конституции также раздельно говорится об обязанностях человека, т.е. "каждого", например платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57), охранять природу и окружающую среду (ст. 58), а также об обязанностях гражданина, например по защите Отечества (ст. 59). Эти и другие обязанности, как правило, нуждаются в конкретизации законом применительно к отдельным их носителям.
     Конституционная обязанность государства соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина состоит в создании условий для их реализации и механизма для их защиты. Обеспечение таких условий и защита прав и свобод человека и гражданина входят в функции всех органов государственной власти и органов местного самоуправления. Статья 18, входящая в состав гл. 2 Конституции, устанавливает, что права человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной властей, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Этой статье по ее смыслу, по-видимому, лучше было бы находиться в гл. 1 (вероятно, в качестве части анализируемой статьи); это, в соответствии со ст. 16, увеличивало бы ее обязательность для всех органов государственной власти и органов местного самоуправления, т.е. для гл. 3-8 Конституции.
     Для осуществления государством его обязанностей по защите прав и свобод человека и гражданина Конституция предусматривает широкий набор гарантий этих прав и соответствующих юридических процедур (см. комм. к ст. 33, 45-57, 59, 60, 82, ч. 1 п. "е" ст. 114, п. 4 ст. 125 и др.).
     Особую роль в защите прав и свобод человека и гражданина от нарушения органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также другими лицами играют органы судебной власти. Конституцией предусмотрен и орган, который занимается только данной проблемой, - Уполномоченный по правам человека. Однако довольно активная деятельность Уполномоченного по правам человека не исключает необходимости скорейшего полного исполнения конституционного положения о создании системы административного судопроизводства (ст. 118, ч. 2). Независимые и беспристрастные административные суды - необходимое средство для укрепления законности в деятельности государственных органов текущего управления (главным образом аппарата исполнительной власти), должностные лица которых в своих действиях и решениях нередко проявляют бюрократические наклонности к произволу, беззаконию, волоките.
     Остается настоятельной необходимость преодолеть различные проявления недооценки значения прав и свобод человека и гражданина, недостаточное их признание, неполное соблюдение, слабую защищенность, систематические нарушения, которые были неоднократно констатированы органами Совета Европы (СЕ), подготовлявшими вступление России в его состав. Вслед за принятием в феврале 1996 г. двух федеральных законов - о присоединении Российской Федерации к Уставу СЕ и о присоединении России к ряду других документов СЕ - 28 февраля 1996 г. Россия подписала и вскоре ратифицировала Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод. Конвенция и протоколы СЕ стали частью российской правовой системы согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Парламентская ассамблея СЕ в сотрудничестве с Федеральным Собранием Российской Федерации осуществляет меры рекомендательного и контрольного характера, касающиеся совершенствования политических, правовых, социальных, административных и иных отношений, прежде всего в области охраны и защиты прав человека в России.

Статья 3

     1. Эта статья раскрывает содержание двух важнейших принципов, изложенных в ст. 1 Конституции: демократизма и республиканской формы правления.
     Многонациональный народ Российской Федерации провозглашен единственным носителем суверенитета (властного верховенства - государственного, народного, национального) и единственным источником государственной власти в стране. Это означает, что все конституционные правомочия государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) в России исходят от народа через его свободно выражаемую волю и его представителей в органах власти.
     Разумеется, эта воля не безгранична. Существует и признается суверенитет каждой личности. Человек, его права и свободы по Конституции - высшая ценность. Поэтому Конституция ограничивает государственную власть, обязывая ее признавать, соблюдать и защищать эти права и допуская их ограничение или даже отмену только временно и в особо предусмотренных ею исключительных случаях. Провозглашая и закрепляя объективно необходимые принципы юридического, политического, экономического и социального характера, Конституция предусматривает различные варианты, формы и методы реализации каждого из них гражданином, обществом и государственной властью, но не допускает отказа от этих принципов. Речь идет об объективно необходимых требованиях жизни и деятельности современного цивилизованного гражданского общества и государства (права и свободы человека и гражданина как высшая ценность; демократизм, федерация, господство права; республиканский строй, социальный и светский характер государства; рыночная экономика, разделение властей, эффективное и рациональное использование и охрана природных ресурсов и окружающей среды).
     Вне признания, соблюдения и защиты этих принципов жизнь и деятельность современного цивилизованного общества невозможны, хотя история знает немало примеров, когда "воля народа" (в кавычках и без) вела к огульному отрицанию этих принципов. Взятые в комплексе, перечисленные принципы и нормы призваны быть гарантией того, что народный суверенитет не превратится вновь в декларацию тоталитарного или авторитарного режима. Поскольку государственная власть существует не только на федеральном уровне, но и в каждом из 89 субъектов РФ - в республиках и равноправных с ними краях, областях, городах федерального значения и автономиях, власть в каждом их них принадлежит его народу. Народ осуществляет свою власть не только через органы государственной власти названных двух уровней (федерального и регионального), но и через органы местного самоуправления.
     Таким образом, народ выступает как носитель власти, как минимум, на трех уровнях: как многонациональный народ всей России, как народ (как правило, также многонациональный) каждого из субъектов Федерации и как народ (население) территориальных единиц, где действует местное самоуправление.
     2. В ч. 2 комментируемой статьи речь идет о двух формах народовластия: прямой (непосредственной) и непрямой, косвенной (представительной).
     Непосредственное (прямое) народовластие осуществляет народ путем волеизъявления граждан в форме всеобщего голосования (референдума) и в форме свободных выборов (Президента России, депутатов Государственной Думы; президентов или губернаторов субъектов Федерации, а также членов законодательной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления).
     Представительную демократию осуществляют и народ, непосредственно избирая органы власти, и эти органы, действующие по поручению народа, представляющие его. Таковыми являются, прежде всего, избираемые народом органы государственной власти - коллегиальные (Государственная Дума Федерального Собрания РФ, носящие различные наименования парламенты субъектов Федерации, городские думы и т.д.), так и единоличные (Президент РФ, президенты республик в составе Российской Федерации, губернаторы краев, областей и автономий, мэры городов и т.д.), а также органы местного самоуправления. Осуществляемое органами государственной власти представительство от имени народа имеет ряд степеней: первую (органы, прямо избираемые народом, - например, Государственная Дума), вторую (органы, образуемые представительными органами первой степени, - например, Правительство РФ, Уполномоченный по правам человека), третью (например, половина состава Счетной палаты формируется Советом Федерации, который, в свою очередь, относится к органам второй степени) и т.д. Некоторые органы государственной власти формируются согласованным решением не одного, а двух органов, избранных народом; таково, например, назначение ряда должностных лиц: Президентом России с согласия Государственной Думы (Председателя Правительства), по представлению Президента Российской Федерации Государственной Думой (Председателя Центробанка РФ) или Советом Федерации (судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора РФ и др.).
     В демократическом государстве с республиканской формой правления вообще не существует государственных органов и органов местного самоуправления, источником власти которых не являлось бы прямое или косвенное волеизъявление народа, которые не были бы в юридическом смысле его представителями в отличие от наследственных монархов и назначенных ими должностных лиц, не имеющих формального народного поручения занимать определенный государственный пост и исполнять связанные с ним властные функции.
     Нередко в литературе и даже в законодательстве Российской Федерации и ее субъектов встречается недостаточно четкое разграничение понятий органа государственной власти и должностного лица. Орган государственной власти - это коллегиальное или единоличное звено государственного аппарата, на которое Конституцией или соответствующим законом возложено исполнение определенных властных функций, принятие властных решений, издание нормативных актов. Должностным лицом является и гражданин, который исполняет функции индивидуального органа государственной власти, и любой другой сотрудник государственного аппарата, участвующий в подготовке властных правовых решений и актов, но лично не уполномоченный на их принятие, а также принимающий властные решения индивидуального характера; должностными лицами являются и многие лица, не состоящие на государственной службе (руководители предприятий или общественных организаций, их специалисты и т.п.). Поэтому понятия органа государственной власти и должностного лица следует различать, не отрицая их отмеченного здесь частичного совпадения (в случае должностных лиц, являющихся одновременно органами государственной власти).
     3. Положение ч. 3 комментируемой статьи развивает положения ее ч.2 о непосредственном осуществлении власти народом, называя референдум одной из двух форм высшего выражения этой власти.
     С одной стороны, непосредственное осуществление власти народом, названное первым, придает наибольший авторитет решениям, принимаемым на референдуме. В связи с этим решение ряда важнейших вопросов общественной и государственной жизни на референдуме является окончательным. Роль парламентов, правительств, политических общественных объединений при этом ограничивается подготовкой, обсуждением, участием в процедуре предварительного одобрения проекта для его вынесения на референдум. Референдумом была принята действующая Конституция Российской Федерации 1993 г. Так же были приняты Конституция Франции 1958 г., Конституция Швейцарии 1999 г. и др.
     С другой стороны, существует ряд серьезных сомнений в целесообразности применения референдума для решения сложных вопросов.
     Во-первых, очевидна трудность принятия гражданином решения по сложному вопросу, например о принятии проекта Конституции или иного сложного закона, состоящего из сотен предписаний, каждое из которых гражданин может оценивать по-разному, а ответить он вправе только "да" или "нет" один раз обо всем проекте, полагаясь, как правило, на свое общее впечатление о нем, на мнения и авторитет парламентариев, позиции политических партий и т.д.
     Во-вторых, как работа над текстом законопроекта, так и компетентное голосование по вопросу о его принятии очень часто требуют специальных знаний в различных областях, что часто бывает затруднительно для рядового гражданина. Поэтому во многих странах референдумы либо вовсе не проводятся, либо проводятся по важным, но сравнительно простым вопросам, на которые может быть уверенно и ответственно дан односложный ответ.
     На этих соображениях основана встречающаяся в некоторых странах практика решения вопросов о принятии новой конституции, законов о бюджете, о налогах, о правах человека и многих других не референдумом, а в порядке текущего законотворчества.
     Референдум в Российской Федерации, согласно п. "в" ст. 84 Конституции, назначается Президентом России в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Это положение обычно понимается в том смысле, что названный закон должен урегулировать не только порядок назначения референдума в Российской Федерации, но и весь порядок проведения референдумов в России. Такое понимание основано на том, что, согласно ст. 108 (ч. 1) федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией. Поскольку референдум упомянут в Конституции неоднократно (ст. 3, 32, 130, 135), он в целом, а не только порядок его назначения Президентом РФ, может быть предметом федерального конституционного закона. Поэтому ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" от 10 октября 1995 г. урегулирован порядок назначения референдума в Российской Федерации Президентом РФ, осуществления гражданами их права на участие в референдуме и проведения референдума в Российской Федерации.
     Порядок проведения референдума в субъекте Федерации в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, правами ее граждан (ст. 32), ее федеративным устройством (ст. 73) должны определять законы субъекта Федерации. Это относится и к референдумам в системе местного самоуправления, предусмотренным в ст. 130 Конституции.
     ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 42, ст. 3921) подробно определяет понятие референдума, порядок его назначения, подготовки к его проведению, голосования и определения его результатов (см. комм. к ст. 84).
     Чтобы ответ "да" или "нет" на вопрос, вынесенный на референдум, был возможен и убедителен, этот вопрос - или если вопросов несколько, то каждый из них - должен быть сформулирован ясно и однозначно. Только так могут быть приняты референдумом новые законы, решения, предопределяющие основное содержание законов государства или выявляющие общественное мнение по иным наиболее важным вопросам.
     В связи с проблемой референдума как формы прямого народовластия в России обратимся к вопросу о юридическом значении результатов референдума в СССР 17 марта 1991 г. Ряд политических партий, ссылаясь на его результаты, ставили и ныне ставят вопрос о восстановлении Союза ССР. Этот референдум был проведен в соответствии с Законом СССР от 27 декабря 1990 г. "О всенародном голосовании (референдуме СССР)" (ВВС СССР, 1991, N 1, ст. 10) на основании постановления Верховного Совета СССР от 16 января 1991 г. "Об организации и мерах по обеспечению проведения референдума СССР по вопросу о сохранении Союза Советских Социалистических Республик" (ВВС СССР, 1991, N 4, ст. 87).
     Вопрос, изложенный в заглавии этого постановления (о сохранении СССР), был сформулирован значительно шире в ст. 1 этого постановления ("провести... референдум СССР по вопросу о сохранении Союза ССР как федерации равноправных республик" и еще шире в ст. 2 в формулировке вопроса, выносившегося на референдум: "Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?" 25 февраля 1991 г. Верховный Совет СССР в своем новом постановлении дал еще одно понимание этого вопроса; речь вовсе не шла о принятии закона или иного решения, а только о выявлении отношения граждан СССР якобы лишь к одной проблеме - сохранению и обновлению федеративных отношений между республиками Союза. Но если речь шла не о решении столь важного вопроса, а только о выявлении отношения граждан к нему, то это значит, что Верховный Совет СССР решил признать этот референдум только консультативным, а не законодательным или же не более чем опросом общественного мнения. Кроме того, вопрос о сохранении и обновлении СССР - это не один, а два различных вопроса, и их следовало бы ставить раздельно. И речь шла не только об отношениях между республиками, но также - и в случае сохранения СССР - об отношениях между союзным центром и "суверенными" республиками.
     Итак, граждане должны были ответить "да" или "нет" фактически на множество вопросов. Сохранить ли Союз ССР? Обновить ли его? В каком положении должны быть все республики, т.е. должны ли быть равноправны союзные и автономные республики, о чем шла активная общественная дискуссия? Должны ли республики быть суверенными? Идет ли речь о сохранении уже обновленного Союза? Но ведь он еще не был обновлен, и шла напряженная борьба по вопросам о содержании этого обновления. Как можно было сохранять СССР как федерацию равноправных республик, если он фактически был вовсе не федеративным, но унитарным бюрократически-централизованным государством, а его республики, даже союзные, вовсе не были равноправны? Ведь сохранять можно только то, что уже есть, а преобразование того, что есть, не сводится только к его сохранению. Почему речь шла о гарантировании только прав человека, но не прав гражданина любой национальности? Наконец, постановление от 16 января 1991 г. предусматривало определение результатов голосования по Союзу ССР в целом "с учетом итогов голосования по каждой республике в отдельности", не придавая последним, т.е. воле народа отдельных "суверенных" республик, никакого юридического или практического значения.
     Неудивительно, что вынесение такого "одного" вопроса на референдум, предмет которого сокращенно был назван "сохранением СССР", было воспринято многими как тенденциозная попытка манипулирования общественным мнением вместо выяснения его подлинного содержания. Многие поняли все это как попытку обосновать "народным волеизъявлением" стремление властей к сохранению СССР без его существенного обновления.
     В ответ на это - а отчасти и поэтому - "высшие органы власти отдельных республик" стали "фактически блокировать проведение референдума", пытаться "подменить формулу референдума... дополнить ее другими вопросами республиканского и местного значения либо провести взамен общесоюзного референдума республиканские опросы, плебисциты и т.п.". Об этом прямо говорится в упомянутом постановлении Верховного Совета от 25 февраля 1991 г. о ходе выполнения его постановления от 16 января 1991 г. В нем Верховный Совет СССР также заявляет, что "в поставленном на референдум вопросе... не говорится об изменении или закреплении какого-либо статуса республик"; т.е. речь идет не об обновлении СССР, и не о прежнем или новом статусе республик.
     В этом постановлении утверждается далее, что в связи с референдумом не происходит "вмешательства во внутренние дела суверенных республик". Но это утверждение опровергается текстом данного постановления: решения органов государственной власти "суверенных" республик, противоречащие навязываемой противоречивой и юридически запутанной формуле референдума, были объявлены незаконными и не подлежащими исполнению; местным органам власти республик, трудовым коллективам и общественным объединениям предоставлялось "право" вопреки воле высших органов власти республик образовывать участки, округа, создавать комиссии референдума, которые вступали бы в непосредственную связь с центральной (т.е. всесоюзной) комиссией референдума, и т.д.
     Результаты референдума, полученные таким образом, вряд ли можно рассматривать даже как убедительное выражение общественного мнения, не говоря уже о принятии на нем какого-либо решения, от чего союзная власть сама отказалась. Тем более что он проходил практически еще в условиях однопартийной системы, при антидемократической власти аппарата КПСС и его номенклатуры, что отразилось и в характере вопроса, вынесенного на референдум, и во всей организации его проведения.
     На референдуме 17 марта 1991 г. большинство ответило "да". Однозначная интерпретация этого ответа в связи с многозначностью и запутанностью вопроса, вынесенного на референдум, - дело сложное и, скорее всего, невозможное. Но даже если бы в тот момент общественное мнение страны в целом и каждой из ее республик в отдельности было за сохранение прежнего СССР, то невозможно отрицать, что бурные события весны, лета и осени 1991 г., в особенности путч реакционного крыла руководства КПСС, создавшего ГКЧП, наводнившего Москву войсками и пытавшегося захватить власть, существенно изменили общественное мнение. Например, в декабре 1991 г. референдум на Украине дал подавляющее большинство голосов за ее полную независимость и выход из СССР. Это новое состояние общественного мнения отражали и решения парламентов республик, ратифицировавших Беловежское соглашение президентов России, Украины и Белоруссии, вместо СССР создавших СНГ, к которому, выходя из СССР, примыкали и другие бывшие союзные республики.
     Этот практический опыт доказывает не только юридическую ничтожность попыток отрицать значение распада СССР, но и недопустимость вынесения на референдум неоднозначных, противоречивых вопросов, позволяющих сбить с толку общественное мнение, манипулировать им в тех или иных целях, делающих невозможным выявление действительного мнения и воли народа.
     Столь же ошибочна была практика Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, которые в 1992-1993 гг. неоднократно незаконно отказывали в проведении ряда референдумов (о праве собственности на землю и др.), которых требовало предусмотренное Конституцией России количество граждан или народных депутатов.
     4. Другой формой высшего непосредственного выражения власти народа, согласно ч. 3 комментируемой статьи, являются свободные выборы. Это важнейшая, широко применяемая форма непосредственной демократии, в итоге которой граждане создают выборные органы как государственной власти, так и местного самоуправления, через деятельность которых и осуществляется иная, представительная форма демократии.
     Свобода выборов выражается в том, что избиратели обладают полной возможностью по собственной воле, без всякого принуждения участвовать в выборах, включая выдвижение кандидатов, сбор подписей в их поддержку, агитацию и голосование за или против кандидатов, а также в общественном контроле за работой избирательных комиссий, за определением результатов голосования, во всех других избирательных процедурах в соответствии с законом.
     Общие конституционные предписания, непосредственно и прямо относящиеся к выборам и содержащиеся в ст. 3 и 32 Конституции, конкретизированы в ст. 81, содержащей ряд положений о выборах Президента РФ и предусматривающей более полное определение этого порядка федеральным законом, а также в ст. 92 о времени этих выборов и в ст. 84, 96, 97 и 109 - об отдельных вопросах выборов Государственной Думы (см. комм. к этим статьям). Обсуждается вопрос о создании проекта Избирательного кодекса России, принятие которого позволило бы объединить все избирательное законодательство, устранив многочисленные повторения и противоречия, содержащиеся в отдельных законах о выборах.
     Положения ч. 4 комментируемой статьи можно рассматривать как определенные выводы из опыта борьбы за подлинное народовластие в нашей стране. Конституционной может быть признана только такая власть, органы которой, порядок их создания, их правомочия и порядок деятельности не только прямо определены Конституцией и основанными на ней законами, но и практика их применения соответствует конституционным требованиям. С этой точки зрения были противоправными многочисленные самозваные "белые", "красные", "зеленые" и тому подобные власти, создававшиеся в годы Гражданской войны в различных местностях и опиравшиеся на насилие, а также на поддержку незначительного, но активного антидемократического меньшинства.
     Явно антиконституционной была фактическая узурпация государственной власти в СССР аппаратом единственной легальной партии и его номенклатурой под лозунгом ее "руководящей и направляющей роли", не связанная с результатами очередных и непременно демократических выборов, несовместимая ни с властью трудового народа, ни со структурой государственного аппарата и полномочиями органов государственной власти, ни с демократическими принципами, включенными в тексты советских конституций, но на практике превращенными в фикции. Антиконституционным было и создание "комитетов спасения" (как ГКЧП на общесоюзном уровне, так и местных комитетов "чрезвычайного положения" и т.п. в ряде республик и областей) с целью противозаконного и антинародного вооруженного захвата или удержания власти в период краха советской системы (1989-1991 гг.). Столь же неконституционным было бы осуществление предложений об издании законов для ограничения установленных рядом международных правовых актов и Конституцией РФ прав граждан на участие в управлении делами государства, в выборах и референдумах (ст. 32), на законное объединение в этих целях (в том числе в политические партии и иные организации для участия в выборах), как и для ограничения свободы законной деятельности таких объединений, а также свободы средств массовой информации, свободы совести и т.д.
     Конституция России запрещает присвоение, захват власти или отдельных властных полномочий и устанавливает, что такие действия влекут за собой преследование по федеральному закону (ст. 3). Очевидно, это относится и к направленным на такие цели неконституционным действиям законных органов власти, партий и т.д.
     Конкретные формы ответственности за такие преступления определены Уголовным кодексом. Можно назвать, например, ст. 141 (воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий), 142 (фальсификация избирательных документов, документов референдума или неправильный подсчет голосов), 285, 286, 288 (соответственно злоупотребление должностными полномочиями, их превышение или присвоение), 278 (насильственный захват власти или ее насильственное удержание), 279 (вооруженный мятеж), 280 (публичные призывы к насильственному изменению конституционного строя и т.п., в частности с использованием средств массовой информации) и др.

Статья 4

     Суверенитет РФ, предполагает верховенство, независимость и самостоятельность власти государства, ее полноту на его территории и независимость в международном общении - необходимый качественный признак РФ как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус, подчеркнул в своем постановлении Конституционный Суд России (ВКС РФ, 2000, N 5, стр. 5).
     1. Современное понятие государственного суверенитета существенно отличается от традиционного представления о нем, сложившегося в условиях абсолютизма и этатизма в XVI-XVII вв. и сводящегося к полной юридической независимости государства от любой другой власти как внутри государства, так и вне его. Это устаревшее представление о государственном суверенитете в наше время полностью используется только тоталитарными, антидемократическими режимами. В демократических правовых государствах объем их суверенитета существенно ограничен как внутренними, так и внешними факторами и нормами.
     Независимость государства внутри страны сегодня в Российской Федерации ограничена конституционно признанием того, что:
     источником государственного суверенитета является народный суверенитет (ч. 1 ст. 3 Конституции);
     человек, его права и свободы есть высшая ценность, которую государство обязано признавать, соблюдать и защищать (ст. 2) от нарушения, в частности от нарушения государственными органами (ст. 45, ч. 2 ст. 46 и др.), притом что основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения, а не дарованы государством (ч. 2 ст. 17); ограничение же этих прав и свобод государством может иметь место только в определенных исключительных случаях (ч. 5 ст. 13, ст. 55, ч. 1 ст. 56 и др.);
     права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18);
     за субъектами РФ сохраняется вся полнота государственной власти вне пределов ведения России и ее полномочий по предметам совместного ведения России и ее субъектов (ст. 73);
     местное самоуправление в лице его органов, которые не входят в систему органов государственной власти, самостоятельно в пределах своих полномочий в решении местным населением вопросов местного значения (ст. 12, 130-133).
     Очевидные ограничения государственного суверенитета имеют и, так сказать, внешнюю направленность. Народ Российской Федерации, принимая Конституцию и при этом "сознавая себя частью мирового сообщества" (см. преамбулу), признал, что:
     общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее внутреннего права. При этом если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15, ч. 2 ст. 67, ст. 69 и др.);
     права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются в России в соответствии с Конституцией 1993 г. согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ч. 1 ст. 17);
     в соответствии с международными договорами Российской Федерации каждый вправе обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46).
     Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, но это ограничение ее суверенитета Конституция связывает с сужением ее права на заключение таких договоров. Оно возможно, только если:
     не влечет ограничения прав и свобод человека;
     не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации (например, не создает органов, которые осуществляли бы государственную власть в России наряду с органами власти, перечисленными в ч. 1 ст. 11 Конституции).
     Некоторые полезные ограничения этого рода связаны с членством России в ООН, ОБСЕ, Совете Европы и других экономических, экологических и иных международных организациях, с заключением многих международных договоров, которые согласовывают и ставят в зависимость друг от друга волю государств-участников. Вступление России в СЕ и ее присоединение к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также к ряду протоколов к Конвенции уже повлекли за собой необходимость пересмотра некоторых положений законодательства, касающихся прав и свобод человека и гражданина (в соответствии с Конвенцией и протоколами созданы условия для беспрепятственного обращения граждан в Европейский суд по правам человека и др.), и предполагает настойчивое продолжение этой работы.
     Разумеется, перечисленные ограничения, характерные для всех цивилизованных стран конца XX в. и добровольно принятые народами и государствами, выражают объективно необходимые тенденции дальнейшей гуманизации и демократизации общества, интернационализации и даже глобализации конституционного права.
     Наиболее значительные ограничения государственного и национального суверенитета устанавливают для себя государства - члены таких сообществ, как, например, Европейского Союза. В таких сообществах создаются надгосударственные органы, решения которых имеют прямое действие в государствах-членах независимо от их национальных властей.
     По этому пути движутся и некоторые другие интеграционные союзы (в СНГ, в Северной и Южной Америке и т.д.).
     В связи с созданием в рамках СНГ интеграционных группировок различных уровней сотрудничества, включая создание межгосударственных органов для руководства процессом интеграции, лидеры стран-членов в то же время постоянно подчеркивают необходимость сохранения суверенитета этих стран, добровольности их участия в интеграции, права на свободный выход из таких группировок и из СНГ.
     Суверенитет РФ един в том смысле, что установленный Конституцией круг наиболее важных предметов ведения и полномочий, закрепленных многонациональным народом России и ее федеральными органами государственной власти, хотя обширные и важные предметы ведения и полномочия государственной власти закреплены за субъектами Федерации. При этом, как Россия в целом, так и субъекты Федерации обладают самостоятельностью в пределах своих конституционных полномочий (ст. 71-73, ч. 5, 6 ст. 76).
     За попытками отдельных субъектов Федерации провозгласить свой суверенитет, стоит, или по крайней мере может стоять, стремление ограничить или даже отрицать федеральные полномочия и, более того, сепаратизм. Поэтому 7 июня 2000 г. Конституционный Суд РФ в постановлении о Республике Алтай указал, что "Конституция Российской Федерации не допускает какого либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России...", "...исключает существование двух уровней суверенных властей" и "не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации", наряду с единым суверенитетом России. Конституционный суд подчеркнул, что Конституция РФ связывает суверенитет России, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия субъектов Федерации только "с волеизъявлением многонационального российского народа - носителя суверенитета и единственного источника власти в стране, который реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конструировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся единство в ее настоящем федеративном устройстве" (ВКС РФ, 2000, N 5, ст. 5-6).
     Формулировка ч. 1 комментируемой статьи получила развитие в других положениях Конституции - это и преамбула, где говорится о сохранении исторически сложившегося государственного (а значит, и территориального) единства Российской Федерации; ч. 2 ст. 6, где речь идет о территории России, в пределах которой каждый ее гражданин обладает всеми правами и несет равные обязанности, предусмотренные в Конституции; ст. 71, в которой российская территория отнесена к федеральному ведению; ч. 1 ст. 74, которая не допускает на территории Российской Федерации установления таможенных границ, пошлин и иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; ч. 1 ст. 76, согласно которой на всей территории России ее федеральные конституционные законы и федеральные законы имеют прямое действие, и др. (см. комментарии этих статей).
     2. Суверенитет России юридически выражен в верховенстве на ее территории Конституции РФ и федеральных законов.
     Это положение следует понимать в сочетании с другими положениями Конституции. Хотя в ч. 2 комментируемой статьи Конституция и федеральные законы названы рядом (чтобы подчеркнуть их верховенство над другими нормативными правовыми актами в РФ), хотя федеральные законы, согласно ч. 1 ст. 76 Конституции, имеют прямое действие на всей территории России, правовая сила, уровень верховенства Конституции и федеральных законов различны. Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей российской территории; законы же, в том числе федеральные, как и иные правовые акты, принимаемые в стране, не должны противоречить Конституции (ч. 1 ст. 15). Поэтому ясно, что, говоря о верховенстве федеральных законов наряду с Конституцией, комментируемая статья имеет в виду некоторые непременные условия - соответствие этих законов Конституции, их принятие и опубликование в установленном Конституцией порядке (ч. 3 ст. 15 и др.). Таким образом, речь идет о верховенстве прежде всего Конституции, а также федеральных законов, соответствующих Основному закону.
     Ведь именно Конституция и основанные на ней федеральные конституционные законы и иные федеральные законы закрепляют пределы ведения России и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 5, 11, 71, 72), определяют правомочия федеральных органов государственной власти (ст. 11, 80-129, 134-137).
     Именно Конституция закрепляет, а основанные на ней федеральные законы конкретизируют признание Россией высшей силы некоторых принципов и норм международного права (ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ст. 62 и 63), включая решения некоторых международных органов (ч. 3 ст. 46).
     Именно Конституция подтверждает и закрепляет независимые от органов государства права и свободы граждан России (ч. 2 ст. 17), а также независимые от федеральных властей правомочия субъектов Федерации (ст. 73) и местного самоуправления (ст. 12, 130-133).
     Таким образом, верховенство Конституции и основанных на ней федеральных законов является одним из важнейших принципов всего конституционного права, а следовательно, и всего законодательства в России. Акты, не соответствующие Конституции, подлежат отмене в установленном порядке. В случае явного противоречия между Конституцией и законом исполнению подлежит Конституция. Это - важнейшее выражение ее верховенства.
     Противоречие между федеральным законом, соответствующим Конституции, и противоречащим этому закону актом меньшей юридической силы (указом Президента, актом Правительства и т.п.) решается в пользу федерального закона.
     Противоречие между федеральным законом и законом или иным нормативным актом субъекта Федерации решается в зависимости от конституционного и договорного распределения предметов ведения и функций между Российской Федерацией и ее субъектом (ч. 3 ст. 11, ст. 71-73). Это значит, что если Конституцией, Федеральным договором или иным договором между органами государственной власти России и органами государственной власти субъекта Федерации данный вопрос отнесен к предметам ведения и полномочиям Российской Федерации, то действует федеральный закон. Но в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным по вопросам, в которых субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73) и осуществляют собственное правовое регулирование, включая издание законов (ч. 4 ст. 76), действует акт субъекта Федерации (ч. 6 ст. 76).
     Суверенитет России, верховенство ее Конституции и соответствующих ей федеральных законов особенно важны в связи с провозглашением страны федеративным, демократическим, правовым, социальным и светским государством с республиканской формой правления. Это требует точного разграничения предметов ведения и полномочий между двумя конституционными уровнями государственной структуры (Федерация, ее субъекты), а также местным самоуправлением и гибкой системы их согласования. Реализация принципов конституционного строя, статуса человека и гражданина, устройства гражданского общества и государства требует не только совершенствования федерального законодательства, но и преодоления еще сохраняющейся недостаточной согласованности Конституции России, федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов Федерации.
     Поэтому в 1999-2000 гг. была проделана значительная работа по приведению конституций (уставов) субъектов Федерации, не всегда соответствовавших Конституции и федеральным законам, в соответствие с ними.
     3. С вопросами о суверенитете и территории России связана и проблема состава субъектов Федерации. Конституция не только относит вопросы федеративного устройства и территории к ведению Российской Федерации (ст. 71), но и прямо предусматривает возможность принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта (ст. 137), не упоминая о возможности выхода из ее состава. (О соотношении территориальной целостности Российской Федерации и общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов см. комм. к преамбуле.)
     Целостность российской территории не означает неизменности ее состава. В последние годы различными политическими и государственными деятелями России все чаще ставится вопрос о сокращении слишком большого числа субъектов Федерации (их по Конституции 89) до 8-12, до 25-30 и т.д. Нередко ставится вопрос о полном отказе от образования субъектов Федерации по этническому признаку. Это сложная задача, в частности при наличии 30 национальных республик и автономий, многие из которых (хотя далеко не все) имеют значительную долю или даже большинство населения, принадлежащие к титульной нации. Мировой опыт многонациональных государств, в составе которых имеются территории, традиционно заселенные разными народами, - федераций (Индия) или унитарных государств с национальными автономиями в их составе (Испания, Италия, Финляндия и др.) - не выражают непримиримого противоречия между равноправием всех граждан независимо от национальной (этнической) принадлежности, языка и т.п., с одной стороны, и существованием этнотерриториальных единиц в своем составе, с другой.
     Несомненно целесообразное сокращение числа субъектов Федерации и укрупнение их размеров требуют сохранения существующих и формирования новых жизнеспособных с социально-экономической, политической и организационно-управленческой точек зрения. Но включение в этот процесс национальных республик и автономий требует особой тщательности и осторожности: в ряде случаев это может вызвать нежелательные проблемы в межнациональных отношениях между отдельными частями многонационального народа России; этого следует всемерно избегать.
     Часть 3 комментируемой статьи посвящена внешнеполитическому, межгосударственному аспекту суверенитета России. Целостность и неприкосновенность ее территории, пространственные пределы ее суверенных прав, как выражение суверенитета в отношениях с другими государствами и международными организациями, предусмотрены многочисленными международно-правовыми актами. В их числе - Устав ООН, Устав Совета Европы, основополагающие документы СНГ и др. Защита и обеспечение целостности и неприкосновенности территории от опасности нападения со стороны других государств являются одной из функций Российской Федерации, как и любого государства. Некоторые государства еще недавно выдвигали территориальные претензии к России; такие споры должны решаться только мирными средствами в соответствии со справедливыми материально-правовыми и процедурными требованиями международного права.

Статья 5

     1. В ч. 1 комментируемой статьи дана структурная характеристика России как федеративного государства. Разнообразие форм составляющих Федерацию образований - результат исторического развития России, особенностей ее национального состава. Республики (в эпоху СССР они именовались автономными) являются национально-государственными образованиями, в границах которых самоопределились национальные общности, отличающиеся своеобразием языка, культуры и быта; края (ранее крупные административно-территориальные единицы, в состав которых входили автономные области и автономные округа), области (так традиционно именуются крупные административно-территориальные единицы, в некоторых из которых были и остаются автономные округа) и города федерального значения (в прошлом города республиканского подчинения: Москва и Ленинград) представляют собой территориально-государственные образования с достаточно однородным, преимущественно русским, населением; автономная область (в советский период их было пять, в настоящий момент сохранилась одна - Еврейская) - национально-территориальное государственное образование; автономные округа (появились в 30-х годах и рассматривались в качестве административно-территориальных единиц с национальной спецификой как часть более крупных административно-территориальных единиц) подобны автономной области и являются национально-территориальными государственными образованиями, входящими (за исключением Чукотского автономного округа) в состав края (два округа) или области (семь округов) и имеющими своей целью способствовать сохранению самобытности и развитию отдельных компактно проживающих малочисленных народов Крайнего Севера. Названные государственные образования с этническим элементом - образования всех народов как части многонационального народа Российской Федерации, а не только тех, которые дали ему соответствующее наименование.
     Фиксация в Конституции перечисленных форм государственности в юридическом смысле предполагает, что субъекты Федерации могут состоять в ней, облекая свою государственность в одну из таких форм.
     Формально различаясь, субъекты Федерации (их перечень приводится в ст. 65 Конституции) в конституционном отношении по сути одинаковы. Это отражает само объединяющее их новое понятие "субъект Российской Федерации". Оно впервые появилось в российской Конституции, принятой в 1993 г.; данное понятие подчеркивает общность республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и обращает внимание на то, что при сохранении прежних государственно-правовых форм эти образования обрели новое качество, став субъектами Федерации.
     В Российской Федерации субъекты равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 комментируемой статьи), а также в отношении иных атрибутов конституционно-правового статуса: в правах иметь конституцию или устав, собственные органы государственной власти, законодательство, свою территорию, представительство в Совете Федерации Федерального Собрания и др. (см. комм. к ст. 66). Конституционный Суд Российской Федерации признал принцип равноправия доминирующим в статусе субъектов Федерации (постановление от 14 июля 1997 г. - СЗ РФ, 1997, N 29, ст. 3581). Это стало определяющим обстоятельством и в деле о дорожных фондах, рассматривая которое Конституционный Суд пришел к следующему выводу: равноправие предполагает единообразие конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов власти со всеми субъектами Федерации. Россия, в частности, не может отказать кому-либо из них как в праве создавать территориальные дорожные фонды, так и в возможности формировать их за счет одинаковых для всех источников (постановление от 15 июля 1996 г. - СЗ РФ, 1996, N 29, ст. 3543).
     Равноправие субъектов не исключает некоторых различий между ними. Они отражены в Конституции, которая, например, именует республики государствами (ч. 2 комментируемой статьи), допускает установление ими собственных государственных языков (ч. 2 ст. 68), предполагает, что по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области и автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе (ч. 3 ст. 66), а отношения автономных округов, входящих в состав края, области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (ч. 4 ст. 66). Возможны и другие различия, но они, видимо, должны иметь договорную или федерально-законодательную основу и быть обусловлены конкретными специфическими социально-экономическими и другими особенностями. Дополнительные юридические права и гарантии в данной ситуации, по существу, становятся предпосылкой фактического выравнивания статусов субъектов Федерации, а значит, правового положения граждан, проживающих на их территориях и в России вообще. Именно с учетом сказанного Конституционный Суд признал допустимым правомочие федерального законодателя дифференцированно распределять поступления от дорожных фондов, не ограничивая при этом право субъекта Федерации создавать собственные территориальные дорожные фонды за счет единых для всех налоговых источников (постановление от 15 июля 1996 г.).
     2. Часть 2 комментируемой статьи фиксирует важнейшие государственно-правовые атрибуты государственности субъектов Федерации и в этом контексте - различия между ними. Республика, хотя и в скобках, названа государством. Конституционно данное положение было зафиксировано в начале 90-х годов. Однако такая запись, подчеркнул Конституционный Суд, не означает признание государственного суверенитета этих субъектов Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера; Конституция не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти помимо многонационального народа России и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета помимо суверенитета Российской Федерации (постановление от 7 июня 2000 г., определение от 27 июня 2000 г. - СЗ РФ, 2000, N 25, ст. 2728; N 29, ст. 3117).
     Республика наделена правом иметь свою конституцию, что, впрочем, признавалось и прежними конституциями России. Однако в отличие от Конституции РСФСР 1937 г. (п. "б" ст. 19), которая исходила из того, что конституция республики утверждается федеральными органами государственной власти, ныне какая-либо регистрация или утверждение принятых республиками конституций не предусматривается. Равно как и обеспечение их соответствия Конституции России - прерогатива не законодательных органов Федерации, что предполагала Конституция РСФСР 1978 г. (п. 2 ст. 72, п. 4 ст. 115), а специализированного органа конституционного контроля - Конституционного Суда Российской Федерации (ч. 2 ст. 125 Конституции 1993 г.).
     Республики имеют также свое законодательcтво, т.е. они обладают правом в установленных пределах принимать собственные законы. Это делается по вопросам, находящимся в их ведении или входящим в сферу совместного ведения с Россией, в соответствии с Конституцией и федеральными законами. Конкретный, но не исчерпывающий перечень данных вопросов, требующих законодательного оформления, приводится в ч. 2 ст. 5 ФЗ от 6 октября 1999 г. с изменениями от 8 февраля 2001 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ, 1999, N 42, ст. 5005; 2001, N 7, ст. 608).
     Названные в рассматриваемой части атрибуты государственности республики не являются исчерпывающими. К ним можно отнести также образуемые ими органы государственной власти, установленные государственные языки, территорию. Кроме того, каждая из республик, согласно принятым ими конституциям, имеет герб, флаг, гимн, собственную столицу, а также в соответствии с Законом Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. (с изм. от 6 февраля 1995 г.) "О гражданстве Российской Федерации" (ВВС РФ, 1992, N 6, ст. 243; СЗ РФ, 1995, N 7, ст. 496) при определенных условиях не исключается гражданство. Касаясь символов, Конституционный Суд отметил, что республики, как и другие субъекты Федерации, вправе самостоятельно их вводить, придавать им статус официальных отличительных атрибутов, определять порядок официального использования. Флаг, герб и гимн наряду с наименованием республики призваны самоидентифицировать ее внутри Российской Федерации и по своему предназначению не могут служить иным целям (постановление от 7 июня 2000 г.).
     Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ в основном обладают теми же по значению элементами государственности, что и республика. Они принимают на равных с республиками условиях устав - конституционноподобный правовой акт, образуют собственные органы государственной власти, издают законы, и, соответственно, у них складывается собственное законодательство, они вправе иметь свою столицу и символы - герб, флаг, гимн.
     3. Часть 3 комментируемой статьи говорит об основах (принципах) федеративного устройства Российской Федерации. Понятие "федеративное устройство" не употреблялось в ранее действовавших российских конституциях, которые оперировали понятиями "государственное устройство" (Конституция РСФСР 1937 г.) и "национально-государственное устройство" (Конституция РСФСР 1978 г.).
     Конституционная новелла акцентирует внимание на форме государственного устройства России. Это само по себе предполагает, что ее составные части, будучи элементами целого, являются относительно самостоятельными государственными образованиями; что, в отличие от унитарного государства, гарантируется бoльшая степень децентрализации и разделения властей по вертикали.
     Положения о федеративном устройстве находят отражение во многих статьях Конституции, но наиболее развернуты в ее гл. 3, названной "Федеративное устройство". В комментируемой же части статьи сформулированы основы данного устройства. Одной из них признается государственная целостность Российской Федерации. Это означает, что Россия не является простым соединением образующих ее частей, а представляет собой единое государство, в котором: обеспечивается целостность и неприкосновенность территории; существует единое гражданство; гарантируется единое экономическое пространство и использование единой денежной единицы - рубля; устанавливается верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей российской территории; действуют федеральные органы государственной власти и провозглашается единство систем государственной власти; государственные образования рассматриваются как находящиеся в составе Российской Федерации, территория каждого из них является неразрывной частью территории России; вопросы федеративного устройства отнесены к исключительной прерогативе Российской Федерации; отсутствует, как и в других существующих федеративных государствах, право выхода субъектов из Федерации (см. комм. к ст. 4, 6, 8, 11, 15, 65, 67, 71, 75 и др.).
     Государственная целостность и ее составляющие - определяющая предпосылка нормального функционирования государства. Она является также, как подчеркивалось в постановлении Конституционного Суда от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности ряда актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике (СЗ РФ, 1995, N 33, ст. 3424), важным условием равного правового статуса всех граждан независимо от их места проживания и одной из гарантий их конституционных прав и свобод. Именно поэтому государственная целостность рассматривается как особая ценность. Она защищена всей системой органов государственной власти - Президентом Российской Федерации, его полномочными представителями в федеральных округах, Правительством России, федеральными судами, Прокуратурой Российской Федерации и др., а также установлением запрета на создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на нарушение целостности Российской Федерации (см. комм. к соответствующим статьям).
     В качестве одной из основ федеративного устройства Конституция закрепляет принцип единства системы государственной власти. Он является логическим следствием того, что единый источник власти в Российской Федерации, согласно Конституции, - ее многонациональный народ. Этот принцип гарантирует целостность России и ее суверенитет, обеспечивает слаженное функционирование государственного механизма по осуществлению функций Российского государства во всей их полноте и многообразии.
     Реализация данного принципа по горизонтали выражается в том, что федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации, действуя в духе разделения властей как самостоятельные органы, одновременно выступают в качестве единой государственной власти - соответственно федеральной и субъекта Федерации. Это достигается единством ключевых принципов функционирования, производностью полномочий от тех, которыми обладает Федерация или ее субъект, наличием совокупности организационно-правовых сдержек и противовесов, при которых все органы данного уровня сообразно своим функциям в различных формах участвуют в выработке государственной политики, принятии законов и их осуществлении; политика и законы отражают общую позицию единой государственной власти.
     В вертикальном срезе единство системы государственной власти проявляется в определенной структурной схожести органов государственной власти субъектов Федерации и федеральных органов государственной власти. Оно требует, чтобы субъекты Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти (постановление Конституционного Суда от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края - СЗ РФ, 1996, N 4, ст. 409) и ориентировались на общие принципы и формы деятельности. Это единство обеспечивает особое построение Федерального Собрания, где одна из палат - Совет Федерации формируется из представителей от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст. 95 Конституции); верховенство Конституции и федеральных законов (ч. 2 ст. 4); ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который включает в том числе меры ответственности органов государственной власти субъектов Федерации за нарушение Конституции и федеральных законов; деятельность Президента Российской Федерации как гаранта Конституции (ч. 2 ст. 80); осуществление федеральными органами государственной власти координационных полномочий (ФЗ от 4 января 1999 г. "О координации международных и внешнеполитических связей субъектов Российской Федерации" - СЗ РФ, 1999, N 2, ст. 231); судебный контроль (ст. 46, 125 Конституции), прокурорский надзор. В отношении органов исполнительной власти, которые по определенным вопросам образуют единую систему исполнительной власти в России (см. комм. к ч. 2 ст. 77), Президент Российской Федерации наделяется правом приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85).
     Федеративное устройство Российской Федерации основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. В этом заключается принцип разделения властей по вертикали, последовательная реализация которого гарантирует необходимую самостоятельность и полновластие государственных органов в установленных границах, недопустимость произвола в их деятельности и уважительное отношение к решениям, принятым ими в пределах своей компетенции.
     Разграничение предметов ведения и полномочий между названными органами государственной власти производно от разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (см. комм. к ст. 71-73). Оно осуществляется настоящей Конституцией и в соответствии с ней - Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (в системе исполнительной власти - также с помощью соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации), федеральным законом (см. комм. к ч. 3 ст. 11).
     Одним из основополагающих принципов федеративного устройства России является равноправие ее народов. Конституция (преамбула) определяет данный принцип как общепризнанный. Применительно к России, где проживает свыше 170 народов, он имеет особое значение.
     Равноправие народов находит свое проявление в том, что независимо от численности и других характеристик каждый из них имеет право на: самоопределение, использование земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности, сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития, получение поддержки со стороны Российской Федерации, в ведении которой находится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области национального развития России. Обеспечивая права народов, государство создает предпосылки для реального осуществления индивидуальных прав и свобод человека и гражданина, в частности права каждого на пользование родным языком, свободно выбирать язык общения, воспитания, обучения и творчества, исповедовать любую религию, быть защищенным от дискриминации по национальному признаку (см. комм. к соответствующим статьям).
     Признание равноправия народов не исключает особого внимания со стороны государства к их определенным группам, которые в силу разных причин являются наименее защищенными и легкоуязвимыми. К таковым Конституция относит национальные меньшинства и их особую разновидность - коренные малочисленные народы (см. комм. к ст. 69, п. "в" ст. 71, п. "б", "м" ч. 1 ст. 72).
     Федеративное устройство Российской Федерации опирается на принцип самоопределения народов. Он не только непосредственно зафиксирован в Конституции, но и является ее исходной идеей и рассматривается как общепризнанный принцип (преамбула). Такое качество придается ему Уставом ООН (ч. 2 ст. 1), Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах (ст. 1) и Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 1) от 19 декабря 1966 г., ратифицированными Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г. (ВВС СССР, 1976, N 17, ст. 291). В соответствии с указанными пактами "все народы имеют право на самоопределение", и в силу этого права народы "свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие", все государства обязаны "поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право".
     Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 июня 1990 г. (ВВС РСФСР, 1990, N 2, ст. 22) провозгласила право на самоопределение в избранных народом национально-государственных и национально-культурных формах (п. 4). Конституция, следуя этому положению, допускает принятие в Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, изменение статуса субъектов Федерации по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Федерации, гарантирует местное самоуправление, право народов на сохранение родного языка, права национальных меньшинств и коренных малочисленных народов. ФЗ от 17 июня 1996 г. "О национально-культурной автономии" (СЗ РФ, 1996, N 25, ст. 2965) созданы правовые основы для самоопределения этнических сообществ в форме национально-культурной автономии, способствующей развитию и защите языка и культуры данных общностей и их представителей. В постановлении Конституционного Суда от 13 марта 1992 г. по делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете и ряда законодательных актов Республики Татарстан о проведении референдума (ВКС РФ, 1993, N 1, с. 43-52) отмечалось, что право на самоопределение народа предполагает наличие у субъекта Федерации права на постановку вопроса о своем государственно-правовом статусе.
     Конституция обеспечивает самоопределение народов в пределах Российской Федерации; ее субъекты не наделены правом выхода из состава Федерации. Это положение согласуется с международно-правовыми нормами. В Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г. (Международное право в документах. М., 1992, с. 4-12), в разделе о принципе равноправия и самоопределения народов указывается, что ничто "не должно истолковываться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов... и, вследствие этого, имеющих правительства, представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ, проживающий на данной территории. Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны". Конституционный Суд в упомянутом выше постановлении по Республике Татарстан определил, что при реализации любого права, в том числе и права на самоопределение, необходимо признание и уважение прав других, в противном случае "будет иметь место не осуществление права, а злоупотребление правом"; "не отрицая права народа на самоопределение, осуществляемого посредством законного волеизъявления, следует исходить из того, что международное право требует при этом соблюдения принципа территориальной целостности и прав человека". Указанные выводы Суда нашли также подтверждение в его постановлении от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности ряда правовых актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике (СЗ РФ, 1995, N 33, ст. 3424).
     4. Последняя часть комментируемой статьи конкретизирует положение первой части о равноправии субъектов Федерации. Из приведенной нормы следует, что, во-первых, все субъекты Федерации независимо от вида без каких-либо изъятий обладают равными правами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти в государственно-правовой, бюджетной и других сферах; во-вторых, каждый из них вступает в эти отношения непосредственно, что имеет особое значение для автономных округов, входящих в состав края или области. Формы и процедуры указанных взаимоотношений определяются Конституцией (см. комм. к ч. 2 ст. 95, ст. 104, ч. 2, 5 ст. 125, ст. 134, 135, 136 и др.), Федеральным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашениями в системе исполнительной власти и федеральными законами.

Статья 6

     1. Провозглашая приоритет и защиту прав и свобод человека и гражданина как одну из важнейших основ конституционного строя (ст. 2), Конституция в той же гл. 1 устанавливает и основополагающие нормы о гражданстве Российской Федерации (ст. 6). Это обусловлено тем, что гражданство - первичный элемент конституционно-правового статуса личности, определяющего ее взаимоотношения с государством.
     Конституционные нормы о гражданстве действуют в единстве с конкретизирующими их законодательными положениями. Согласно п. "в" ст. 71 Конституции, гражданство в Российской Федерации относится к ведению Федерации, а пункт "а" ст. 89 возлагает решение вопросов гражданства России на Президента РФ. Отношения, касающиеся гражданства, регламентируются на момент издания настоящего Комментария Законом РФ от 28 ноября 1991 г. "О гражданстве Российской Федерации" с изменениями и дополнениями от 17 июня 1993 г. и 6 февраля 1995 г. (ВВС РФ, 1992, N 6, ст. 243; 1993, N 29, ст. 1112; СЗ РФ, 1995, N 7, ст. 496). Определенный в Законе механизм его реализации конкретизирован в Положении о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 10 апреля 1992 г. N 386 в редакции Указа от 27 декабря 1993 г. N 2299 (САПП РФ, 1994, N 4, ст. 302) с дополнениями, внесенными Указом от 17 мая 2000 г. N 865 (СЗ РФ, 2000, N 21, ст. 2167); в Указе Президента РФ от 24 октября 1994 г. N 2007 "О некоторых вопросах реализации Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации"" (СЗ РФ, 1994, N 27, ст. 2854). Нормы о гражданстве содержатся и в ряде других актов, например конституциях республик, Семейном кодексе, а также в международных договорах России.
     Действующее законодательство о гражданстве сыграло позитивную роль в правовом оформлении российского гражданства в период становления России как суверенного, независимого государства после распада СССР. Однако оно не в полной мере соответствует принятой позднее Конституции 1993 г., современному государственному и правовому развитию страны. Присоединение России к Европейской конвенции о гражданстве 1997 г., необходимость приведения норм о гражданстве к европейским стандартам, опыт, накопленный за почти десятилетний период применения Закона о гражданстве 1991 г., также требуют его обновления, совершенствования с сохранением, естественно, оправдавших себя принципов и норм.
     В последние годы в Государственную Думу неоднократно вносились законопроекты о частичных или достаточно обширных изменениях и дополнениях Закона о гражданстве. Однако их абсолютное большинство не продвигалось дальше первого чтения. В настоящее время положение должно измениться. В марте - апреле 2001 г. в Государственную Думу было внесено два проекта новой редакции ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", один - Президентом РФ, другой - группой депутатов Государственной Думы - членов Комитета по делам СНГ и связям с соотечественниками. Оба проекта имеют немало схожего между собой и с Законом 1991 г. и в то же время ряд принципиальных различий. Президентский законопроект можно отнести к более "жестким", депутатский - к "либеральным" в решении ряда вопросов российского гражданства, касающихся, в частности, условий его приобретения.
     Следует ожидать острых дискуссий в Государственной Думе при обсуждении этих законопроектов. Однако о результатах читатель узнает уже после опубликования настоящего Комментария. Мы же обратимся к действующему законодательству, но в контексте возможных его изменений. При этом следует иметь в виду, что заявления лиц по вопросам гражданства, принятые к производству до вступления в силу нового Закона о гражданстве, будут, судя по президентскому проекту, рассматриваться и после начала действия этого закона на основе норм прежнего закона, если они предусматривают более льготный порядок приобретения и прекращения российского гражданства этими лицами. Поэтому знание действующего законодательства о гражданстве не потеряет практической значимости еще неопределенно длительное время.
     Гражданство нередко определяют как правовую принадлежность лица к конкретному государству, что односторонне характеризует правовое опосредование этим институтом взаимоотношений государства и личности, ибо в них индивид выступает не как объект государственной деятельности, а как полноправный субъект. Полнее и точнее понятие данного правового института сформулировано в преамбуле Закона о гражданстве 1991 г.: гражданство - устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека. В своей основе это понятие воспроизведено и в названных законопроектах.
     Часть 1 комментируемой статьи закрепляет два основополагающих принципа российского гражданства - оно является единым и равным независимо от оснований приобретения.
     Принцип единого гражданства связывался до сих пор и в теории, и в законодательстве с федеративным устройством России, наличием в ее составе государств-республик, существованием в большинстве из них наряду с гражданством Российской Федерации гражданства республики. Он был конкретизирован в п. 2 ст. 2 Закона о гражданстве, в котором определено, что граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики, являются одновременно гражданами этой республики, или, говоря по-другому, каждый гражданин республики является одновременно гражданином России. Прекращение российского гражданства влечет за собой прекращение гражданства республики (п. 2 ст. 22 Закона).
     Признание Законом гражданства и Российской Федерации, и республик порой ошибочно трактовалось как установление в Федерации двойного гражданства. Это, однако, означало не двойное гражданство, а два уровня правовых связей человека - с федеративным государством и с его субъектом - в рамках единого, общего для всех, российского гражданства. Не могло быть такого положения, когда гражданин республики не являлся бы одновременно гражданином Российской Федерации, хотя в некоторых республиках подобное допускалось (ч. 7 ст. 11 Конституции Республики Дагестан).
     Вместе с тем принятие Конституции России 1993 г. требовало по-новому осмыслить содержание принципа единого гражданства, правомерность сохранения республиканского гражданства и правомочий республик по регулированию в данной сфере. Конституция ни в комментируемой статье, ни в статьях о статусе субъектов Федерации, о предметах совместного ведения Федерации и ее субъектов не предусматривает гражданства республик, как и других субъектов Федерации, их правомочий в данной сфере. Более того, ее статья 71 (п. "в") относит к исключительному ведению Федерации "гражданство в Российской Федерации", что означает во взаимосвязи со ст. 76 (ч. 1) регламентирование института гражданства только федеральными законами. В то же время, несмотря на известную асимметричность нашей Федерации, она основана на равноправии народов в России, равноправии между собой всех субъектов Федерации в их взаимоотношениях с федеральным центром (ч. 1, 3, 4 ст. 5), чему противоречило бы сохранение гражданства одних субъектов Федерации при отсутствии такового у других.
     С этими конституционными принципами и нормами не согласуются некоторые республиканские правовые акты и договоры с участием федерального центра, ряд положений Закона о гражданстве 1991 г. Противоречивость в нормативном решении вопросов гражданства особенно наглядно проявилась в Договоре Российской Федерации и Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г. "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" (Российская газета, 1994, 17 февраля). Статья IV (п. 2) Договора относит к ведению Федерации и ее органов "гражданство в Российской Федерации" (что соответствует ст. 71, п. "в", Конституции), статья III (п. 4) к совместному ведению органов власти Федерации и Республики Татарстан - "общие и коллизионные вопросы гражданства", а статья II (п. 8) к исключительному ведению республики - "вопросы республиканского гражданства". Такие же нормы содержатся и в аналогичном Договоре Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 г. - п. 10 ст. 3, п. 4 ст. 4, п. 3 ст. 5 (Советская Башкирия, 1994, 6 августа).
     В конституциях ряда республик до сих пор (ноябрь 2001 г.) установлено, что основания, порядок приобретения и прекращения гражданства такой-то республики определяются законом данной республики, т.е. считается, что это вопрос ее исключительного ведения (конституции республик Дагестан, Саха (Якутия), Татарстан и др.). Это тем более неверно применительно к положениям о приобретении республиканского гражданства иностранными гражданами и лицами без гражданства, учитывая норму Закона о гражданстве, предусматривающую, что гражданин республики является одновременно гражданином России. Правом же приема в российское гражданство, регулирования порядка его приобретения обладает исключительно Российская Федерация. Не соответствуют федеральной Конституции и федеральному законодательству также нормы о том, что гражданин республики может иметь (принимать) гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с международными договорами республики (ст. 12 Конституции Республики Бурятия), договорами и соглашениями республики с другими государствами (ст. 19 Конституции Республики Татарстан). Все это создает возможность для подрыва республиканскими актами принципа единства гражданства.
     Первые шаги в приведении своих конституций в соответствие с федеральными нормами о гражданстве республики предприняли в основном в 2000 г. Так, республиканским Законом от 20 декабря 2000 г. в Кабардино-Балкарии признаны недействующими и не подлежащими применению, в частности, нормы Конституции республики о гражданстве (ст. 6) до ее приведения в соответствие с федеральной Конституцией и федеральным законодательством. Из ст. 5 Конституции Республики Северная Осетия - Алания Законом от 19 июля 2000 г. исключено указание на то, что республиканское гражданство приобретается и прекращается в соответствии с законом республики. Аналогичное положение исключено из ст. 10 Конституции Республики Коми Законом от 17 октября 2000 г., не сохранено в новой Конституции Республики Тыва, принятой на республиканском референдуме 6 мая 2001 г. По-новому изложена статья 8 Конституции Удмуртской Республики в редакции Закона от 18 апреля 2000 г.: "Условия признания граждан Российской Федерации гражданами Удмуртской Республики определяются в соответствии с федеральным законом". Аналогичное изменение внесено в декабре 2000 г. в ст. 12 Конституции Республики Бурятия. Значение федерального регулирования по вопросам гражданства, принцип единого гражданства нашли отражение и в Конституции Республики Башкортостан после внесения в нее Законом от 3 ноября 2000 г. изменений и дополнений (ср. ст. 4, 24, 25 с прежней редакцией ст. 22-24), хотя одновременно сохранены противоречивые нормы о гражданстве упоминавшегося Договора Российской Федерации и Республики Башкортостан 1994 г., включенного составной частью в Конституцию республики.
     С другой стороны, изменение республиканским Законом от 9 ноября 2000 г. редакции ст. 5 Конституции Республики Мордовия с указанием, что граждане Российской Федерации, законно находящиеся (вместо прежнего положения - постоянно проживающие) на территории республики, являются одновременно гражданами республики, можно было распространить, исходя из ее буквального смысла, даже на граждан, приехавших в республику в командировку или в гости, что противоречило федеральным нормам. Законом от 5 января 2001 г. эта статья исключена из Конституции Республики.
     Наиболее радикально, но в соответствии с федеральной Конституцией решены вопросы республиканского гражданства в республиках Алтай и Карелия. Еще в 1997 г. в Конституции Республики Алтай было определено, что Республика Алтай не устанавливает свое гражданство, исходит из положений Конституции России о единстве гражданства в Российской Федерации и признает, что каждый гражданин Российской Федерации на территории республики обладает всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Алтай (ст. 12). Нормы о республиканском гражданстве исключены и из Конституции Республики Карелия 1994 г. при внесении в нее изменений и дополнений Законом от 12 февраля 2001 г. Не предусматривают сохранения республиканского гражданства и оба упомянутых законопроекта о гражданстве.
     Вопрос о республиканском гражданстве наверняка будет одним из наиболее дискуссионных при рассмотрении законопроектов о гражданстве в Государственной Думе и Совете Федерации, и нет сомнений, что представители некоторых республик активно выступят за сохранение такого гражданства. Решить этот вопрос в Федерации, как показывает мировой опыт, можно по-разному. Так, в США предусмотрено и федеральное гражданство, и гражданство штата. В Швейцарии установлено не только гражданство Конфедерации и кантона, но также гражданство коммуны и города. В то же время в ФРГ, где существовало гражданство и федеральное, и каждой земли, в 1994 г. отказались от гражданства земель; в Индии нет гражданства штатов, признается только федеральное гражданство.
     Одним из основных аргументов сторонников сохранения республиканского гражданства может стать ссылка на то, что республики, в отличие от других субъектов Федерации, являются, согласно федеральной Конституции, государствами, а каждое государство должно иметь свое гражданство. Однако наличие гражданства является обязательным атрибутом суверенного государства, которое правомочно законодательно определять, кто является его гражданами и защищает их права и законные интересы как внутри страны, так и за ее пределами.
     Конституция закрепила суверенитет Российской Федерации, распространяющийся на всю ее территорию, в качестве одной из основ конституционного строя (ч. 1 ст. 4). Конституция не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Федерации. Такая правовая позиция была выражена в постановлении Конституционного Суда от 7 июня 2000 г. и определении от 27 июня 2000 г., касающихся положений конституций ряда республик (ВКС РФ, 2000, N 5, с. 2-28, 59-80). Не имея статуса суверенного государства, республики не могут решить этот вопрос иначе в своих конституциях, а потому не вправе наделять себя свойствами суверенного государства, в частности устанавливать свое гражданство. Исходя из этого, ст. 71 (п. "в") Конституции относит к исключительному ведению Федерации "гражданство в Российской Федерации", а не только вопросы "гражданства Российской Федерации". Именно федеральный законодатель правомочен регламентировать все отношения в данной сфере.
     Таким образом, отказ федерального законодателя от сохранения республиканского гражданства не противоречит Конституции. Это способствовало бы более полному обеспечению равенства прав и свобод граждан и равноправия субъектов Федерации, упрочению государственной целостности Российской Федерации. В контексте Конституции России 1993 г. принцип единого гражданства означает, что граждане Российской Федерации обладают единым, общим для всех, единственным гражданством и вытекающими из принадлежности к нему едиными федеральными гарантиями прав и свобод и государственной защиты независимо от того, на территории какого субъекта Федерации они проживают, и от оснований приобретения российского гражданства. С этим принципом гражданства неразрывно связан другой - равного гражданства.
     Конституционный принцип равного гражданства означает, что оно является таковым для всех российских граждан независимо от оснований приобретения. Не устанавливаются никакие ограничения, различия в правовом статусе граждан, категории граждан в зависимости от того, как и когда они приобрели гражданство Российской Федерации. Конкретным проявлением этого принципа является полное равноправие женщин и мужчин при решении вопросов о российском гражданстве. Заключение или расторжение брака гражданина России с лицом, не принадлежащим к российскому гражданству, не влечет за собой изменения гражданства. Изменение гражданства одного из супругов не влечет за собой изменения гражданства другого супруга (ст. 6 Закона, аналогично в упомянутых законопроектах). Это полностью соответствует международной Конвенции о гражданстве замужней женщины 1957 г., Европейской конвенции о гражданстве 1997 г. (ст. 4). В то же время в целом ряде стран установлены различия в правовом статусе граждан в зависимости от оснований для приобретения гражданства; действует принцип: жена следует гражданству мужа.
     В Конституции и Законе о гражданстве определены и иные принципы российского гражданства: недопустимость лишения гражданина Российской Федерации своего гражданства или права изменить его; возможность иметь двойное гражданство; сохранение российского гражданства за лицами, проживающими за пределами России; защита и покровительство граждан Российской Федерации, находящихся за ее пределами.
     Положения ч. 1 комментируемой статьи о том, что гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, находят воплощение в Законе о гражданстве Российской Федерации. Он определяет семь оснований приобретения (ст. 12) и четыре основания прекращения (ст. 22) российского гражданства.
     Перечень оснований приобретения российского гражданства во многом обусловлен тем, что Закон был принят в период распада СССР и стояла задача определить прежде всего, кто из граждан СССР является российским гражданином. В СССР республиканское гражданство не имело четкого и полного правового оформления, хотя и действовал принцип, что оно определяется по месту постоянного проживания гражданина СССР.
     Признание гражданства Российской Федерации поэтому и стало однимиз оснований его приобретения в сложившихся исторических обстоятельствах. Хотя, строго говоря, это было скорее определение в Законе, кто считается российским гражданином, а не приобретение гражданства изначально. В ч. 1 ст. 13 Закона установлено, что гражданами Российской Федерации признаются все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории России на день вступления в силу настоящего Закона (т.е. на 6 февраля 1992 г. - день его опубликования), если в течение года после этого дня они не заявят о своем нежелании состоять в российском гражданстве. Позднее, в 1993 г., постановлением Верховного Совета России признание российскими гражданами в соответствии с ч. 1 ст. 13 Закона было распространено на граждан бывшего СССР, постоянно проживающих на территории России и выехавших временно за ее пределы до 6 февраля 1992 г. в связи с трудовыми, служебными отношениями, обучением, лечением и по частным делам и возвратившихся в Россию после вступления Закона в силу. То же относилось при определенных условиях и к военнослужащим (ВВС РФ, 1993, N 29, ст. 1113).
     Приобретение российского гражданства в результате признания осуществлялось автоматически, подачи заявлений и каких-либо документов для его оформления не требовалось. Определенные особенности предусматривал Указ Президента России от 24 октября 1994 г. "О некоторых вопросах реализации Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации"". Он установил: считать в соответствии с ч. 1 ст. 13 Закона гражданами Российской Федерации бывших граждан РСФСР, возвратившихся на жительство в Россию до вступления в силу названного закона, не имеющих подтверждения приобретения российского гражданства в результате признания и продолжающих проживать на территории России на законных основаниях. При этом не имел значения срок регистрации (прописки) указанных лиц на территории России, но оформление гражданства осуществлялось не автоматически, а по личному волеизъявлению.
     Приобретение российского гражданства по рождению (ст. 14-17 Закона) осуществляется в основном в соответствии с принципом "права крови", т.е. зависит от гражданства родителей. В некоторых случаях применяется и принцип "права почвы", т.е. в зависимости от места рождения. При этом в полной мере соблюдается требование Всеобщей декларации прав человека, Декларации прав ребенка, Международного пакта о гражданских и политических правах, которые предусматривают: "Каждый ребенок имеет право на приобретение гражданства".
     Ребенок, родители которого на момент его рождения состоят в российском гражданстве, является гражданином Российской Федерации независимо от места рождения. Так же решается вопрос, если один из родителей ребенка на момент его рождения состоит в российском гражданстве, а другой - лицо без гражданства. Если же один из родителей состоит в гражданстве Российской Федерации, а другой имеет иное гражданство, вопрос о гражданстве ребенка независимо от места его рождения определяется письменным соглашением родителей. При отсутствии такого соглашения ребенок приобретает российское гражданство, если он родился на территории России либо если по законам страны, где он родился, он стал бы в таком случае лицом без гражданства.
     Ребенок, родившийся на территории России у родителей, состоящих в гражданстве других государств, является российским гражданином, если эти государства не предоставляют ему своего гражданства. Является российским гражданином и ребенок, родившийся на территории России от лиц без гражданства, а также находящийся на территории России ребенок, оба родителя которого неизвестны. Во всех этих случаях действует принцип "права почвы".
     Споры между родителями о гражданстве детей рассматриваются в судебном порядке, исходя из интересов ребенка (ст. 31 Закона).
     Новым явилось приобретение российского гражданства в порядке регистрации (ст. 18 Закона). Этот порядок требует определенных действий со стороны лица. Но он существенно упрощен по сравнению с порядком приобретения гражданства по другим основаниям и предусматривает представление в органы внутренних дел или - при проживании за пределами России - в консульские учреждения по месту жительства: заявления, некоторых документов и уплаты государственной пошлины в размере 10% минимального размера оплаты труда (п. 8 разд. I, п. 4-6 разд. II Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации; п/п 9 п. 6 ст. 4 Закона Российской Федерации "О государственной пошлине" в ред. от 31 декабря 1995 г.).
     Указанный порядок Закон распространил прежде всего на граждан бывшего СССР, проживающих на территории государств, входивших в состав СССР, а также прибывших для проживания на территорию России после 6 февраля 1992 г., если они до 31 декабря 2000 г. заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации (п. "г" ст. 18 в ред. Закона о гражданстве от 6 февраля 1995 г.). С 1 января 2001 г. срок действия этого положения Закона прекратился. В депутатском проекте Закона о гражданстве предусматривается продление до 31 декабря 2005 г. срока действия данного порядка приобретения российского гражданства лицами, ранее состоявшими в гражданстве СССР и одновременно в гражданстве РСФСР.
     Это положение Закона касается судеб сотен тысяч людей - выходцев из России, оказавшихся за ее пределами в результате распада СССР. Большинство из них родились в России и являлись тем самым ее гражданами. Закон о гражданстве не отрицает российского гражданства этих лиц, но относит его к прошлому. В ч. 2 ст. 13 Закона определено, что лица, родившиеся 30 декабря 1922 г. (дата образования СССР) и позднее и утратившие гражданство СССР, считаются состоявшими в гражданстве РСФСР по рождению, если родились на территории РСФСР или если хотя бы один из родителей на момент рождения ребенка был гражданином СССР и постоянно проживал на территории РСФСР. Имеется в виду в данном случае территория РСФСР по состоянию на дату рождения лица.
     Таким образом, положения ст. 13 и п. "г" ст. 18 названного закона фактически разделили на две категории граждан бывшего СССР, родившихся на территории России, проживавших в других союзных республиках и возвратившихся затем для постоянного проживания в Россию. Если такой гражданин вернулся до прекращения существования СССР или после этого события, но до вступления Закона о гражданстве в силу (до 6 февраля 1992 г.), то он приобретал российское гражданство путем признания и считался состоящим в этом гражданстве с момента своего рождения. Те же, кто вернулся в Россию после 6 февраля 1992 г., должны были приобретать российское гражданство в порядке регистрации. Факт их отсутствия на территории Российской Федерации в связи с проживанием на день вступления в силу названного закона в одной из республик СССР рассматривался правоприменительной практикой, исходя из буквального смысла п. "г" ст. 18 этого закона как свидетельствующий об утрате ими российского гражданства.
     Конституционный Суд в постановлении от 16 мая 1996 г. по жалобе А.Б.Смирнова отметил, что введение указанных различий в правовом статусе лиц, которые считаются состоявшими в российском гражданстве по рождению (ч. 2 ст. 13 Закона), является необоснованным. Пункт "г" ст. 18 Закона о гражданстве был признан неконституционным в части, распространяющей правило о приобретении российского гражданства путем регистрации на лиц, которые: родились на территории, входившей в момент их рождения в состав России; являлись гражданами СССР; не изъявили свободно своего желания прекратить принадлежность к российскому гражданству; выехали ранее на постоянное жительство за пределы России, но в пределах СССР; не являются гражданами других государств, входивших в состав СССР, и впоследствии вернулись на постоянное жительство в Россию. Если лицо отвечает всем этим условиям, то оно должно приобретать российское гражданство не в порядке регистрации, а путем признания (ВКС РФ, 1996, N 3, с. 29-36).
     В принципе сама по себе регистрация как особый временный порядок приобретения гражданства не противоречит Конституции. На это также указал Конституционный Суд. Однако такая регистрация неприменима в отношении имеющих российское гражданство по рождению. Вместе с тем Конституционный Суд отметил, что определенные формы уведомления гражданином государства необходимы для подтверждения, например, того, что он не принадлежит к гражданству другого государства, входившего в состав СССР; прибыл в Россию именно для постоянного проживания. Процедура уведомительной регистрации при оформлении российского гражданства таких лиц путем признания имеет исключительно учетный характер и не должна являться обстоятельством, от наличия или отсутствия которого зависит приобретение или прекращение российского гражданства. В таком своем качестве уведомительная регистрация не противоречит Конституции.
     Право приобретения российского гражданства в порядке регистрации, кроме упомянутого в п. "г" ст. 18, Закон о гражданстве также предоставлял в течение года после вступления его в силу, т.е. до 6 февраля 1993 г., некоторым категориям лиц без гражданства и иностранных граждан (п. "д", "е" ст. 18). Такое же право в настоящее время имеют лица, у которых супруг либо родственник по прямой восходящей линии является российским гражданином, а также те, у кого на момент рождения хотя бы один из родителей был гражданином России, но которые приобрели иное гражданство по рождению. Последние могут осуществить это право в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста. То же относится к детям бывших российских граждан, родившихся после прекращения у родителей российского гражданства (п. "а", "б", "в" ст. 18 Закона).
     Содержание постановления Конституционного Суда от 16 мая 1996 г. послужило основанием для разработки депутатами Государственной Думы законопроекта о внесении изменений в Закон о гражданстве, направленных на защиту соотечественников за рубежом. В июне 1996 г. законопроект был принят Государственной Думой в первом чтении. Однако позднее вопросы, касающиеся приобретения российского гражданства в порядке признания и регистрации, нашли отражение в ФЗ от 24 мая 1999 г. "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" (СЗ РФ, 1999, N 22, ст. 2670). При этом Закон исходит из того, что Российская Федерация является правопреемником и правопродолжателем Российского государства, Российской республики, РСФСР и СССР; что институт российского гражданства соотнесен с принципом непрерывности (континуитета) российской государственности.
     В п. 4 ст. 11 данного закона определено, что гражданами России признаются лица, состоявшие в гражданстве СССР, и их потомки по прямой нисходящей линии, не заявившие путем свободного добровольного волеизъявления о своем желании состоять в гражданстве других государств. Это заметно более широкое по сравнению с Законом о гражданстве 1991 г. определение круга лиц, на которых распространяется приобретение российского гражданства в порядке признания, хотя такие вопросы должны решаться прежде всего в специальном законе, которым является Закон о гражданстве.
     Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 865 в п. 1 раздела II Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденного Указом от 10 апреля 1992 г. N 386 (в ред. Указа от 27 декабря 1993 г. N 2299), было внесено дополнение, согласно которому указанные лица при обращении за подтверждением признания российского гражданства представляют в органы внутренних дел или консульские учреждения по месту жительства копию свидетельства о рождении; документальное подтверждение того, что лицо состояло в гражданстве СССР либо является потомком лица, состоявшего в гражданстве СССР; документальное подтверждение соответствующих органов иностранных государств факта обращения лица с заявлением о нежелании состоять в гражданстве других государств. Это дополнение Положения можно оценить как установление процедуры уведомительной регистрации при оформлении признания российского гражданства названных лиц, о которой говорилось в упомянутом постановлении Конституционного Суда, а не как распространение на этих лиц регистрационной процедуры, предусмотренной в п. "г" ст. 18 Закона о гражданстве.
     ФЗ от 24 мая 1999 г. также расширил, по сравнению с Законом о гражданстве, круг лиц, на которых распространяется приобретение российского гражданства в порядке регистрации. Это подданные Российского государства, оказавшиеся за его пределами и лишенные гражданства РСФСР или утратившие его без их свободного добровольного волеизъявления, и их потомки по прямой нисходящей линии (абз. 2 п. 2 ст. 11).
     Приобретение гражданства в порядке признания, по рождению, посредством регистрации является главным основанием, по которому оформлялось и оформляется российское гражданство. Упомянутые законопроекты о гражданстве в принципе идентичны между собой и Закону 1991 г. в определении приобретения гражданства Российской Федерации по рождению. Однако они принципиально расходятся относительно двух других названных оснований.
     Депутатский законопроект сохраняет все эти основания, но существенно расширяет по сравнению с Законом о гражданстве 1991 г. круг лиц, на которых распространяется приобретение российского гражданства в порядке признания и регистрации. Он вводит ранее неизвестное законодательству о гражданстве понятие "соотечественник", которое было впервые законодательно определено в ФЗ от 24 мая 1999 г. "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" и охватывает как лиц, состоявших в гражданстве СССР и проживающих в государствах бывшего СССР, так и выходцев (эмигрантов) из России, в том числе и дореволюционной, и их потомков, получивших гражданство иностранного государства или ставших лицами без гражданства. Для этих лиц предусмотрен заметно облегченный порядок приобретения российского гражданства. Законопроект воспроизводит, в частности, упомянутые положения ФЗ от 24 мая 1999 г. о приобретении российского гражданства в порядке признания и регистрации. Изложенный в депутатском законопроекте подход к решению вопросов гражданства может привести к автоматическому приобретению российского гражданства значительным числом жителей ближнего и дальнего зарубежья, что может вызвать напряженность в отношениях с теми или иными независимыми государствами, которые не признают двойного гражданства.
     В отличие от депутатского, президентский законопроект не сохранил в качестве основания для приобретения российского гражданства признание, полагая, очевидно, что оно исчерпало себя, так как за прошедшие после принятия Закона о гражданстве почти десять лет все граждане бывшего СССР, пожелавшие стать российскими гражданами, стали ими. Не сохранил законопроект и регистрационный порядок приобретения российского гражданства в связи с введением процедуры приема в гражданство в упрощенном порядке. Президентский законопроект предусматривает, что гражданами России являются: а) лица, состоящие в гражданстве Российской Федерации на день вступления в силу настоящего ФЗ; б) лица, которые приобрели гражданство Российской Федерации в соответствии с настоящим ФЗ (ст. 5), и указывает пять оснований приобретения российского гражданства: по рождению, в результате приема, восстановления, путем выбора (оптации), по иным основаниям, предусмотренным настоящим ФЗ или международными договорами Российской Федерации (ст. 11).
     Интересам многих соотечественников, проживающих на территории бывших союзных республик и стремящихся сохранить принадлежность к России, связи с ней, отвечает и допускаемое Конституцией (ч. 1 ст. 62), Законом о гражданстве (ст. 3), а также обоими законопроектами о гражданстве двойное гражданство (российского и иностранного государства). Но для реализации такой возможности необходимо наличие соответствующего регулирования федеральным законом или международным договором между Российской Федерацией и тем или иным государством (государствами). Такие договоры - соглашения об урегулировании вопросов двойного гражданства - заключены пока только с Туркменистаном (1994 г.) и Таджикистаном (1996 г.) (см. комм. к ст. 62), а федеральный закон по данному вопросу до сих пор не принят.
     В то же время с целым рядом государств ближнего зарубежья заключены двусторонние договоры, касающиеся вопросов гражданства, защиты прав соотечественников. Так, с 1997 г. действуют Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами России, прибывающими для постоянного проживания в Республику Казахстан, и гражданами Республики Казахстан, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию; аналогичное соглашение действует между Российской Федерацией и Кыргызской Республикой. В январе 2000 г. Россия ратифицировала Соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства. Все указанные соглашения предусматривают право приобретения при наличии определенных условий гражданства одной Стороны и выхода из гражданства другой Стороны в упрощенном, т.е. регистрационном, порядке. Лишь несколько государств, в том числе Россия, подписали Конвенцию об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами государств - участников Содружества Независимых Государств от 19 января 1996 г., но ни одна из Договаривающихся Сторон ее еще не ратифицировала. С рядом стран СНГ - Арменией, Казахстаном, Киргизией, Туркменистаном - Россия заключила в 1995-1997 гг. двусторонние договоры о правовом статусе граждан одной Стороны, постоянно проживающих на территории другой, которые вступят в силу по мере их ратификации.
     Прием в гражданство Российской Федерации - еще одно основание его приобретения, предусмотренное в ст. 19 Закона о гражданстве 1991 г. Прием в гражданство осуществляется по ходатайству лица указом Президента РФ. Ходатайствовать может любое дееспособное лицо, достигшее 18-летнего возраста и не состоящее в российском гражданстве (ст. 19 Закона). Закон особо оговаривает, что при этом не играют никакой роли происхождение, социальное положение, расовая или национальная принадлежность, пол, образование, язык, отношение к религии, политические и иные убеждения.
     Обычным условием приема в российское гражданство иностранных граждан и лиц без гражданства является их постоянное проживание на территории России в общей сложности пять лет или три года непрерывно перед обращением с ходатайством. Для беженцев, признаваемых таковыми Законом Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. "О беженцах" (в ред. ФЗ от 28 июня 1997 г.), договором Российской Федерации, указанные сроки сокращаются вдвое.
     Закон о гражданстве определяет и перечень обстоятельств, облегчающих прием в российское гражданство, т.е. дающих право на сокращение установленных для проживания сроков вплоть до снятия этих требований (ч. 3 ст. 19). В то же время определены основания для отклонения ходатайств о приеме в российское гражданство. Они применяются к тем, кто: выступает за насильственное изменение конституционного строя России; состоит в партиях и других организациях, деятельность которых несовместима с конституционными принципами Российской Федерации; осужден и отбывает наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые по российским законам (ч. 4 ст. 19).
     Президентский законопроект о гражданстве вводит понятие "общего" и "упрощенного" порядка приема в гражданство. Общий порядок сходен с теми обычными условиями приема в гражданство, которые предусмотрены в ст. 19 Закона о гражданстве. Однако имеются и отличия, порой существенные. Например, вводятся такие новые условия приема в гражданство, как обязательство соблюдать Конституцию и законодательство России; наличие законных источников средств существования; отказ от имеющегося иного гражданства, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом, либо если такой отказ невозможен в силу независящих от лица причин. Эти новые условия согласуются с практикой многих других государств, положениями Европейской конвенции о гражданстве. Предлагается также с трех до пяти лет увеличить срок непрерывного проживания на территории России перед обращением с заявлением о приеме в гражданство. В то же время предусматривается возможность сокращения этих сроков при наличии тех или иных оснований, например состояние в прошлом в гражданстве СССР; состояние в браке с российским гражданином в течение не менее трех лет; наличие ребенка, в том числе усыновленного, - российского гражданина и т.д.
     Предусмотренный президентским законопроектом упрощенный порядок приема в гражданство, т.е. на льготных условиях, распространяется прежде всего на лиц, которые: а) родились на территории РСФСР и состояли в прошлом в гражданстве СССР; б) имеют хотя бы одного из родителей, состоящего в российском гражданстве. К таким лицам не применяются требования о сроке проживания на территории России и об отказе от имеющегося у них иного гражданства. Без соблюдения этих и иных условий общего порядка приема в гражданство предлагается решать вопросы российского гражданства детей, один из родителей или единственный родитель которых состоит в гражданстве Российской Федерации, - по заявлению родителя; детей и недееспособных лиц, над которыми установлены опека или попечительство, - по заявлению опекуна или попечителя, состоящего в российском гражданстве.
     Проект расширяет перечень оснований для отклонения заявлений о приобретении российского гражданства. Они распространяются, например, на лиц, которые своими действиями создают угрозу безопасности России; состоят на военной службе, на службе в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранного гражданства, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации; имеют судимость за совершение тяжких и особо тяжких преступлений на территории России или за ее пределами; преследуются в уголовном порядке; являются хроническими наркоманами, страдают особо опасными инфекционными заболеваниями и т.д.
     Восстановление в гражданстве Российской Федерации как основание его приобретения осуществляется в различных формах (ст. 20 Закона). Регистрационный порядок распространяется на лиц, у которых российское гражданство прекратилось в связи с усыновлением, установлением опеки и попечительства, а также в связи с изменением гражданства родителей. В последнем случае действует пятилетний срок по достижении 18-летнего возраста. Признание факта восстановления в российском гражданстве распространяется на бывших граждан РСФСР, лишенных или утративших его без их свободного волеизъявления, как это осуществлялось, например, на основании Указа Президиума Верховного Совета СССР от 17 февраля 1967 г. "О выходе из гражданства СССР лиц, переселяющихся из СССР в Израиль" или иных указов, лишавших гражданства с выдворением за пределы СССР инакомыслящих. ФЗ от 24 мая 1999 г. "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" подтвердил, что не только возвратившиеся на постоянное жительство в Россию, но и проживающие за рубежом лица, лишенные гражданства РСФСР, Российской Федерации или утратившие его без их свободного добровольного волеизъявления, считаются восстановленными в российском гражданстве, однако с оговоркой: если они не заявят о своем нежелании признать это решение (абз. 1 п. 2 ст. 11). Такая оговорка отсутствует в Законе о гражданстве, а она существенна, ибо в противном случае получается, что российское гражданство восстанавливается без учета мнения самого лица.
     Лица, ранее состоявшие в российском гражданстве, на которых изложенные основания не распространяются, подают ходатайства о восстановлении в российском гражданстве.
     В отличие от депутатского законопроекта о гражданстве, в основном воспроизводящего названные законоположения о восстановлении в российском гражданстве, президентский законопроект приравнивает в принципе порядок восстановления в гражданстве лиц, ранее состоявших в российском гражданстве, к общему порядку приема в гражданство, исключая требование, касающееся срока проживания на территории России, а также распространяет на процедуру восстановления в гражданстве упомянутые основания для отклонения заявлений о приобретении российского гражданства.
     Гражданство Российской Федерации можно приобрести также в результате выбора гражданства (оптации) при изменении государственной границы России и, как следствие, изменении государственной принадлежности территории. Оптация осуществляется в порядке и в сроки, определяемые международными договорами Российской Федерации.
     К иным основаниям для приобретения гражданства России относятся: усыновление, опекунство, соглашение родителей о гражданстве ребенка и др.
     Основаниями для прекращения гражданства Российской Федерации являются: выход из гражданства, отмена решения о приеме в гражданство, выбор гражданства (оптация) при изменении государственной принадлежности территории, некоторые иные основания, предусмотренные Законом (ст. 22-24).
     2. Обладание российским гражданством является юридической основой, предпосылкой распространения на личность в полном объеме прав и свобод и несения равных обязанностей, предусмотренных Конституцией, что установлено в ч. 2 комментируемой статьи. А государство призвано гарантировать и защищать права и свободы своих граждан.
     Большинство прав, свобод и обязанностей наравне с российскими гражданами распространяется в России и на иностранных граждан, лиц без гражданства. Однако последние не обладают целым рядом прав, на них не возлагаются некоторые обязанности, связанные с обязательной принадлежностью к российскому гражданству. Это касается, например: права избирать и быть избранными, участвовать в референдумах (кроме участия при определенных условиях иностранных граждан в выборах в органы местного самоуправления, в местном референдуме), других формах управления делами государства; права на государственную службу; обязанности защиты Отечества и несения военной службы (см. комм. к ст. 62).
     Договор о создании Союзного государства 1999 г. (ст. 14-16) и Устав Союза Белоруссии и России 1997 г. (ст. 2, 18), устанавливая гражданство Союза (граждане государств-участников являются одновременно гражданами Союзного государства), предусматривают, что граждане Союзного государства пользуются равными правами и несут равные обязанности на территории другого государства-участника, если иное не предусмотрено законодательными актами этих государств, договорами между ними. Непосредственно из обладания гражданством Союза вытекают права: на участие в управлении делами Союза; избирать и быть избранным в парламент Союзного государства; на создание союзных общественных объединений; на свободное передвижение и постоянное проживание в пределах территории России и Белоруссии; на владение, пользование и распоряжение имуществом на территории другого государства-участника на тех же условиях, что и граждане этого государства; избирать и быть избранным в органы местного самоуправления на территории другого государства при постоянном проживании в нем и др. (СЗ РФ, 1997, N 30, ст. 3596; 2000, N 7, ст. 786). Норма о том, что граждане России являются одновременно гражданами Союзного государства в соответствии с российской Конституцией, международными договорами Российской Федерации и ее законодательством предусмотрена и в депутатском законопроекте о гражданстве.
     3. В полном соответствии со ст. 15 Всеобщей декларации прав человека часть 3 комментируемой статьи определяет, что гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства. Этот принцип впервые закреплен в Конституции и законодательстве о гражданстве (ст. 1 Закона). Он гарантирует право человека на гражданство, свободное осуществление гражданами своих прав и свобод без боязни утратить гражданство, например за инакомыслие или длительное проживание за границей. А именно по этим и им подобным причинам лишались советского гражданства, а порой и высылались за пределы страны многие лица и группы лиц на протяжении всей истории развития Советского государства.
     Закон о гражданстве особо оговаривает, что проживание гражданина России за ее пределами не прекращает его гражданства (ст. 4) и что российские граждане за границей пользуются защитой и покровительством Российской Федерации (ст. 61 Конституции, ст. 5 Закона). В то же время, согласно ст. 61 Конституции, гражданин России не может быть выслан за пределы страны, а также выдан (это касается преступников) другому государству ни по каким основаниям. Этому конституционному положению противоречит норма ст. 1 (ч. 3) Закона о гражданстве, исходя из которой возможна выдача российского гражданина другому государству на основании закона или международного договора Российской Федерации. В данной части указанная норма Закона фактически утратила силу, так как Конституция - правовой акт высшей юридической силы - решила вопрос иначе. В новейшем законодательстве уточнено: российские граждане, даже совершившие преступление на территории иностранного государства, не подлежат выдаче этому государству (ч. 1 ст. 13 УК 1996 г.), что, однако, не означает отказа от уголовного преследования таких лиц по российским законам (ст. 12 УК). Указанные конституционные принципы воспроизведены и в президентском, и в депутатском законопроектах о гражданстве.
     Вместе с тем Конституция гарантирует право изменить свое гражданство. Это право может быть реализовано путем выхода из российского гражданства или выбора гражданства (оптации). Изменение гражданства осуществляется только на основе добровольного волеизъявления лица, но не может быть односторонней акцией, так как гражданство характеризуется взаимной ответственностью государства и личности и регламентируется законом.
     Закон о гражданстве указывает на основания, по которым может быть отказано в выходе из гражданства (ст. 23). Это касается граждан, проживающих или намеревающихся поселиться в стране, не связанной с Россией договорными обязательствами о правовой помощи, но имеющих либо имущественные обязательства перед физическими или юридическими лицами Российской Федерации, либо неисполненные обязанности перед государством, вытекающие из законов.
     Закон одновременно определяет случаи, когда выход из гражданства не допускается: после получения повестки о призыве на срочную военную или альтернативную службу и до ее окончания, а также если гражданин привлечен в качестве обвиняемого либо обязан отбыть наказание на основе вступившего в законную силу приговора суда. Сходным образом решаются названные вопросы и в обоих законопроектах о гражданстве.
     Предусмотренные Законом о гражданстве основания, препятствующие изменению гражданства, лишь на время откладывают возможность реализации данного права и соответствуют положениям ч. 3 ст. 55 Конституции о допустимости ограничения федеральным законом прав и свобод только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны.

Статья 7

     1. В дополнение к характеристике, данной в ч. 1 ст. 1 Конституции Российскому государству, настоящая статья называет Российскую Федерацию социальным государством. Нужно сказать, что это понятие впервые употреблено в Конституции. В ряде конституций зарубежных государств термин "социальное государство" закреплен достаточно давно. Речь идет, в частности, об Испании, ФРГ, Франции, Турции.
     Обычно в теории под социальным государством понимается такое государство, в котором власть ограничена необходимостью подчинения правам человека и гражданина и установленный государственно-правовой порядок обеспечивает всеобщую свободу, формальное равенство и господство права. Такое ограничение властных начал государства означает недопустимость удовлетворения социально-экономических прав одних членов общества в ущерб политической, экономической и духовной свободе других. Недопустимо также, чтобы вмешательство государства в регулирование экономики наносило ущерб рыночным отношениям. Соблюдение перечисленных требований служит тем правовым фундаментом, на котором демократическое правовое государство может функционировать и как социальное. В социальном государстве на первый план выдвигается общесоциальная деятельность государства, его предназначение быть фактором общественного благополучия. Противоречия, возникающие между различными социальными группами ("низший класс", "средний класс", "высший класс"), разрешаются, как правило, не с помощью государственного принуждения, а путем социальных компромиссов и достижения консенсуса.
     Стремление к созданию равных возможностей для всех членов общества имманентно демократическому правовому социальному государству. При этом равные возможности для всех исключают регулирование общественных отношений по принципу привилегий. Социальное государство выступает гарантом и защитником интересов прав и свобод не какой-то одной социальной группы или нескольких групп, а всех членов общества. Такое государство не может произвольно устанавливать тот или иной порядок регламентации общественных отношений, так как оно связано неотчуждаемостью и приоритетом прав и свобод человека и гражданина как общечеловеческих ценностей.
     Политика социального государства направлена в первую очередь на создание таких условий, которые обеспечивают достойную жизнь и свободное развитие человека. Свободное развитие личности достижимо, если права, закрепленные в конституции и в законах, базируются на признании достоинства человека и если в государстве созданы условия для пользования каждым гражданскими и политическими свободами, равно как и экономическими, социальными и культурными правами.
     Важнейшим условием для реализации перечисленных прав и свобод человека и гражданина является проведение социальной политики, признающей за каждым членом общества право на такой жизненный уровень (включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание), который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, когда он работает, а также в случаях безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, старости.
     Воплощение в жизнь этих общепризнанных международных стандартов в нашем государстве происходит постепенно, по мере накопления соответствующих материальных и других ресурсов и развития рыночной экономики. В настоящее время, по официальной статистике примерно 30% работающих граждан имеют доходы на уровне прожиточного минимума и ниже, Большая часть пенсионеров (их общее количество составляет 37 млн человек) получают пенсию ниже прожиточного минимума.
     Мировое сообщество, придавая большое значение созданию условий для становления действительно свободной личности, 4 декабря 1986 г. приняло резолюцию N 41/117 Генеральной Ассамблеи ООН "Неделимость и взаимозависимость экономических, социальных, культурных, гражданских и политических прав" (СССР и международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. М., 1989, с. 543-544). В этом документе подчеркивается, что все права и основные свободы человека неделимы и взаимозависимы и что развитие и защита одной категории прав никогда не могут служить предлогом или оправданием для освобождения государств от развития и защиты других прав. И те, и другие права должны быть объектом равного внимания государства.
     Сказанное, однако, не означает, что при предоставлении человеку социальной защиты государство превращается в некоего доброхота, продуцирующего социальное иждивенчество. Напротив, ему не следует подавлять свободное использование каждым своих способностей для трудовой, предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, сковывать инициативу и предприимчивость, заинтересованность в результатах своего труда. Социальная политика должна быть направлена на то, чтобы трудоспособные граждане собственными усилиями достигали материального достатка для себя и своей семьи, а социальную защиту от государства, общества получали лишь те категории граждан, которые обычно в любом обществе признаются социально уязвимыми (инвалиды, старики, дети и т.д.).
     2. В ч. 2 комментируемой статьи конкретизированы направления деятельности социального государства и перечислены соответствующие гарантии. По своей природе они являются чаще всего юридическими гарантиями, хотя могут быть и организационными. Под юридическими гарантиями принято понимать закрепленные в Конституции, законах и иных правовых актах условия и средства, обеспечивающие реальные возможности для охраны и беспрепятственного осуществления (включая восстановление) прав и свобод человека и гражданина и надлежащего исполнения обязанностей.
     Труд является частью нормального образа жизни человека. В государственно организованном обществе использование способности трудиться подлежит правовому регулированию. Труд является той областью, где экономические и социальные факторы сливаются воедино и где как в фокусе концентрируются проблемы и противоречия, с которыми сталкивается любое общество. Трудовые отношения возникают между работодателем и свободным работником и опосредуют наем рабочей силы. Поэтому в них всегда присутствует определенная противоречивость интересов участников. Работодатель, как собственник средств производства, заинтересован в росте производительности труда и в увеличении прибыли. Наемный работник, как собственник своей способности трудиться, стремится к ее повышенной охране и к росту заработной платы. Таким образом, наличие противоречий производственного и социального характера заложено в самой природе трудовых отношений. Кроме того, подчиненность наемного работника в процессе труда работодателю диктует необходимость проведения соответствующей политики государства, при которой контролируется эксплуатация наемного труда, а труд всегда охраняем. Охрана труда - это гарантированность государством не только здоровых и безопасных условий труда, но и минимального размера его оплаты.
     Государство, как это следует из содержания данной конституционной нормы, обеспечивает социальную защиту и по другим направлениям, развивая для этого системы социальных выплат (пенсий, пособий, компенсаций), здравоохранения и социальных служб для государственной поддержки лиц с семейными обязанностями, инвалидов и пожилых граждан, а также в целях охраны здоровья. (Более подробно о каждой из этих гарантий применительно к конкретным правам и свободам граждан см. комм. к ст. 37-43.)

Статья 8

     Комментируемая статья и следующая за ней ст. 9 специально посвящены экономическим основам конституционного строя России.
     1. Часть 1 анализируемой статьи устанавливает и гарантирует единство экономического пространства России. Это понятие охватывает единство рынка, т.е. свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности на территории всей страны, а также свободное перемещение рабочей силы (т.е. единство рынка труда, ибо труд в значительной мере все же остается товаром, хотя его правовое регулирование, условия и т.д. носят не только экономический характер, но имеют и огромное социальное значение). Последнее не упомянуто в данной статье, по-видимому, потому, что о праве каждого, кто законно находится на территории России, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства как об одном из основных прав (и свобод) человека и гражданина говорится в ст. 27, а о свободе и условиях труда - в ст. 37 Конституции.
     Нарушение по решению властей многих субъектов Федерации единства экономического пространства путем создания зональных или региональных более или менее изолированных рынков с запрещением ввоза или вывоза определенных товаров, перемещения рабочей силы и т.п. представляет собой, по существу, явную форму частичного экономического сепаратизма или по крайней мере нарушения целостности государства, а также равенства и полноты прав и свобод человека и гражданина на территории РФ (ч. 2 ст. 6). Отрицательное отношение к этим нарушениям выражено в ч. 2 ст. 19 Конституции, устанавливающей равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства (ибо территория России едина). Опыт нашей страны в этом отношении богат.
     Эти явления имеют давние исторические корни. По крайней мере с конца 60-х годов несколько последовательных съездов КПСС обсуждали и подчеркивали вредность создания фактически таможенных границ между республиками СССР, краями и областями России. То Курская и некоторые другие области годами запрещали "вывоз" картофеля или других продуктов за свои "пределы", то руководство Центросоюза (потребительской кооперации) жаловалось на аналогичные препятствия, чинимые республиканскими, областными и другими властями в его производственной и сбытовой деятельности. В конце 70-х годов несколько лет партийно-государственные власти Смоленской, Псковской и некоторых других областей запрещали предприятиям потребкооперации других территорий СССР сбывать в этих областях свою продукцию, которая была в них дефицитной, и увозить денежную выручку к себе, а не сдавать ее в банковские отделения названных областей. Сбыт любой издательской продукции, прошедшей все виды цензурного или иного контроля, в любой республике, крае или области мог быть произвольно запрещен секретарем местного комитета КПСС. Генсек партии Л.И. Брежнев жаловался на подобные явления, но изменить все это никто не мог: власть "удельных князей" усиливалась.
     Поскольку проблема не утратила актуальности, стало необходимым закрепление в Конституции России принципа единства экономического пространства, единого рынка товаров, услуг и финансов. Эта необходимость выражена в ч. 1 анализируемой статьи и конкретизирована, в частности, в ст. 71 (ч. 1 п. "ж"), 74 Конституции.
     Сложнее обстоит дело с единым рынком свободного труда. В 1932 г. советская власть восстановила отмененную еще Временным правительством систему внутренних паспортов, связанную теперь с разрешительным (в основном - запретительным) режимом прописки в городах и аналогичным - выписки в сельской местности, но без паспортизации сельского населения. Такое закрепление рабочей силы за совхозами и колхозами, создание закрытых рынков труда в городах сохранилось и в 60-70-х годах, после того как паспорта были выданы и сельским жителям, ибо требование соблюдения паспортного режима (т.е. обязательности проживания по месту прописки) стало еще более жестким. Даже после того, как заключением Комитета конституционного надзора СССР от 11 октября 1991 г. (ВВС СССР, 1991, N 46, ст. 1307) и рядом постановлений Конституционного Суда, в частности постановлением от 4 апреля 1996 г. (ВКС РФ, 1996, N 2, с. 42-59), все нормативные акты о разрешительном порядке прописки, а также связанные с ними ограничения прав собственников по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим им жильем и другим имуществом были признаны неконституционными, противоречащими международным актам о правах человека и утратившими юридическую силу, - положение изменилось лишь отчасти. Органы государственной власти ряда субъектов Федерации и органы местного самоуправления нескольких крупных городов продолжали настаивать на сохранении мер административного и экономического (путем установления огромных платежей в местные бюджеты даже с граждан, уже купивших квартиры в этих городах) препятствования свободному передвижению граждан и выбору ими места пребывания и жительства. Но граждане должны быть свободны на всей территории России, за исключением особых местностей или случаев, которые могут быть установлены только федеральным законом.
     С нарушениями единства экономического пространства связаны ограничения как рыночной конкуренции, так и свободы экономической деятельности даже после отмены многих советских административно-правовых и уголовно-правовых мер, направленных против свободы экономической, в особенности частнопредпринимательской (прежде всего торговой) деятельности. Поэтому важной экономической задачей государственной власти после провала августовского путча 1991 г., распада СССР и ликвидации монопольного господства аппарата КПСС стало восстановление единства экономического пространства России.
     На создание гарантий этого единства был направлен Указ Президента РСФСР о едином экономическом пространстве РСФСР от 12 декабря 1991 г. (ВВС РСФСР, 1991, N 51, ст. 1830). Согласно Указу, должны были признаваться недействительными акты органов "власти и управления" и решения должностных лиц, ограничивающие движение товаров, работ и услуг на внутреннем рынке России. Дальнейшее развитие правового регулирования экономических отношений, характерных для этого единого пространства, связано прежде всего с Конституцией 1993 г.
     Конституционные обязанности государства, его органов и их должностных лиц охватывают создание и поддержание такого единства экономического пространства, которое соответствует всем его свойствам, вытекающим не только из ст. 8 Конституции, но также из других положений Основного закона. Так, хотя установление правовых основ единого рынка в России упомянуто только в ст. 71, как одна из проблем, относящихся к исключительному ведению Российской Федерации, все конституционные положения об экономике описывают именно единую рыночную экономику с ее свободой экономической деятельности в рамках всей страны - как для граждан, согласно ч. 1 ст. 34, так и для всех других равноправных с ними собственников (Федерации, ее субъектов, муниципалитетов, предприятий и др.).
     Но эта свобода не является абсолютной. Конституция демократического, правового и социального государства, признавая, соблюдая и защищая эту свободу, не может допустить злоупотребления ею с чьей бы то ни было стороны. Поэтому Конституция РФ не только прямо предписывает свободу экономической деятельности в рамках единого экономического пространства страны, не только устанавливает основы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления в экономической области (ч. 3 ст. 11, ст. 12, 71-73, 130-133), а отчасти и компетенцию некоторых органов государственной власти в сфере экономики (п. "а" - "г", "е" ч. 1 ст. 144, ст. 127), но и определяет ряд ограничений свободы всех субъектов экономической деятельности (ч. 2 ст. 34).
     Эти ограничения вытекают прежде всего из содержания прав и свобод человека и гражданина, а также из обязанности государства их признавать, соблюдать и защищать (ст. 2, 17, 18). Поскольку политика государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в том числе в сфере труда и его оплаты (ст. 7), ясно, что свобода экономической деятельности не должна противоречить государственным правилам в этой сфере.
     Если Конституция предписывает (ст. 9), что земля и другие природные ресурсы должны использоваться и охраняться как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, то очевидно, что экономическая деятельность, настолько свободная, что она разрушала бы эту основу, недопустима, как и свободное владение, пользование и распоряжение природными ресурсами со стороны их собственников, если это наносит ущерб окружающей среде или нарушает права и законные интересы других лиц (ч. 2 ст. 36).
     Если, согласно ч. 3 ст. 35 Конституции, возможно принудительное отчуждение имущества для нужд государства в судебном порядке и при соблюдении определенных условий, то нельзя не признать, что это тоже некоторое ограничение экономической свободы и права собственности.
     Точно так же обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду (ст. 58), отнесение охраны последней и обеспечения экологической безопасности к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, как и право каждого на благоприятную окружающую среду, на достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ему ущерба, причиненного экологическим правонарушением (ст. 42), не могут не препятствовать злоупотреблениям свободой экономической деятельности, хищническому использованию природных ресурсов и т.п. Обязанность каждого платить законно установленные налоги (ст. 57) может противоречить праву на свободную экономическую деятельность и даже праву собственности: чрезмерно высокие налоги могут сильно ограничивать, хотя более низкие налоги могут поощрять формально свободную экономическую деятельность; оптимальную меру налогообложения, которое должным образом пополняло бы казну и одновременно регулировало бы различные виды экономической деятельности в соответствии с общественными интересами, в некоторых случаях пока найти не удалось, хотя налоговым законодательством принят ряд важнейших мер в этом направлении.
     Права и свободы человека и гражданина на экономическую деятельность могут быть наряду с его остальными правами и свободами ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55). Права и свободы в сфере экономической деятельности, установленные в ст. 27 (свобода передвижения, выбора места пребывания и жительства), ч. 1 ст. 34 (свободное использование каждым своих способностей и имущества для такой деятельности), ст. 35 (право частной собственности и наследования), ст. 36 (право собственности на землю и свободу владения, пользования и распоряжения природными ресурсами), ст. 37 (свобода труда), ст. 42 (право на благоприятную окружающую среду) и др., могут быть ограничены в условиях чрезвычайного положения (ст. 56). Для иностранцев и лиц без гражданства, пользующихся правами и несущих обязанности наравне с гражданами России, федеральным законом или международным договором могут быть установлены дополнительные ограничения (ч. 3 ст. 62).
     В ряде случаев Конституция лишь в общей форме говорит о возможности запрещения законом (Федерации или ее субъекта) некоторых видов экономической деятельности. Существуют, например, запреты на выращивание растительного сырья для производства наркотиков, на такое производство и на торговлю содержащими наркотики медикаментами без особого на то разрешения и контроля со стороны государства. Экономическая деятельность граждан и юридических лиц, предприятий и т.д. вообще должна происходить в рамках их специальной правоспособности.
     Единство экономического пространства России требует единства законодательства о народном хозяйстве. Это законодательство должно предусматривать признание на всей территории страны актов (документов) органов государственной власти и органов местного самоуправления всех уровней. Оно должно поддерживать конкуренцию, ограничивая монополизм, контролируя и регулируя его неизбежные тенденции (прежде всего в области естественных монополий), содействуя созданию и развитию новых самостоятельных предприятий, в частности в уже монополизированных секторах рынка. Начало осуществлению этих идей было положено в 1990-1992 гг.
     Потребность в создании стабильных общеобязательных правил функционирования свободной рыночной экономики, не противоречащих индивидуальным, коллективным и всеобщим правам, свободам и законным интересам, в значительной мере удовлетворена принятием и введением в действие первых трех частей ГК. В них подробно и в соответствии с Конституцией урегулированы правовое положение физических и юридических лиц, право собственности и другие вещные права, общие вопросы обязательственного права и многочисленные отдельные виды обязательств. Вопросы гражданского права, не вошедшие в эти три части (например, авторское, изобретательское право), урегулированы пока ГК РСФСР 1964 г. и федеральными законами. Точно так же пока остаются лишь отчасти урегулированными на основе Конституции отношения по использованию и охране природных ресурсов и многое другое; особенно трудным оказалось законодательное решение проблемы условий владения, пользования и распоряжения землями сельскохозяйственного назначения, ограничивающих право собственности и в особенности рыночный оборот этих земель якобы в целях обеспечения их высокоэффективного использования как в интересах собственников, так и во всеобщих интересах.
     Экономическая роль демократического правового социального государства в условиях рыночной экономики сводится в основном к осуществлению трех функций:
     1) законодательное определение круга субъектов права на отдельные виды хозяйственной деятельности, а также ее объектов и взаимоотношений между ними, иначе говоря - юридических правил, по которым осуществляется экономическая деятельность;
     2) поощрение, защита и охрана социально и экономически целесообразных форм этой деятельности (поведения ее участников), осуществляемые главным образом с помощью регулятивных мер преимущественно экономического характера (повышение или понижение ставок налогов, банковского процента при кредите, предоставляемом государственными или полугосударственными банками; повышение или понижение цен на продукцию и услуги, производимые по государственному заказу, и т.п.), но в определенных пределах и мерами властными, внеэкономическими, особенно при решении трудовых, экологических, здравоохранительных и некоторых других социальных проблем народного хозяйства;
     3) недопущение соединения в руках органов публичной власти, т.е. государственной власти или местного самоуправления, двух направлений деятельности - присущего им осуществления властных полномочий с характерной для предприятий хозяйственной деятельностью, направленной на получение прибыли в той или иной форме, за исключением случаев, когда это прямо и обоснованно допускается законом.
     Обеспечение единства экономического пространства России приобретает особое значение в связи со стремлением развивать интеграционные процессы в рамках СНГ, ведущие к постепенному объединению экономического пространства России, Белоруссии и других суверенных государств, в котором осуществлялось бы свободное перемещение как товаров, услуг и финансовых средств, так и рабочей силы, согласование законодательства и совместное правовое регулирование экономической деятельности.
     2. Часть 2 комментируемой статьи провозглашает признание и защиту равным образом различных форм собственности, приводя их не исчерпывающий, а примерный перечень (речь идет о частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности); он повторен в ч. 2 ст. 9 применительно к собственности на землю и другие природные ресурсы.
     В строго юридическом смысле Конституция говорит о двух типах собственности: частной (индивидуальной и коллективной, о чем прямо сказано в ч. 2 ст. 35) и публичной, т.е. государственной (федеральной и принадлежащей субъектам Федерации) и муниципальной. Не исключены также признание и защита иных форм собственности; так, в настоящее время явно растет церковная собственность. Коллективная частная собственность может быть кооперативной, принадлежать профсоюзам, общественным организациям и т.д.
     Возможно и выделение форм собственности не по субъектам, а по объектам этого права. Так, статьи 9 и 36 Конституции говорят о собственности на природные ресурсы, выделяя из нее собственность на землю и иные виды таких ресурсов. Упомянутые в п. "к" ч. 1 ст. 72 жилищная, земельная, водная, лесная, горная (о недрах) отрасли законодательства органически связаны с единством законодательства, общего для любых субъектов права собственности, и с соответствующими формами права собственности.
     По-видимому, было бы полезно различать и формы собственности, определяемые содержанием соответствующих правоотношений: от тех форм, объекты которых имеют режим неограниченного свободного владения, пользования и распоряжения, до форм, абсолютно исключенных из любого гражданского рыночного оборота.
     Важной, но не всегда принимаемой во внимание особенностью конституционного перечня форм собственности является вынесение частной собственности на первое место в ст. 8 и 9, а также особое внимание, уделяемое ей в ст. 34-36. Это тесно связано и с провозглашением человека, его прав и свобод высшей ценностью, а их признания, соблюдения и защиты - обязанностью государства, а также со стремлением сохранить в экономической системе характерную именно для частной собственности личную заинтересованность, весьма эффективную также для всего общества, и с необходимостью, возрождая частную собственность, существенно ограничить возможности злоупотребления ею вопреки общественным интересам.
     Особенностью анализируемой статьи, а также ст. 9, 34-36 является отсутствие в них, как и во всей Конституции, общих определений понятий собственности (т.е. имущества) и права собственности.
     Конституции и законы многих демократических государств в ХХ в. существенно обновили общую концепцию права собственности. К традиционным полномочиям владения, пользования и распоряжения объектами этого права (с отдельными ограничениями по закону) добавлены многочисленные социальные,экологические, экономические, здравоохранительные и другие ограничения и обязанности. Это выражается прежде всего термином "социальная функция собственности" (в конституциях Италии, Испании, Бразилии и др.) или современным широким толкованием понятия "всеобщее благосостояние", включенного в Конституцию США 1787 г. в качестве одной из высших целей общества и государства. В Основном законе ФРГ сказано (ч. 2 ст. 14): "Собственность обязывает. Использование ее должно одновременно служить общему благу". Из таких конституционных положений вытекают изменения в содержании права собственности, раскрываемые в современном трудовом, гражданском, земельном, административном и ином законодательстве и обобщаемые новыми конституционными положениями или новым толкованием более ранних положений Конституции.
     В этом отразился переход от классической теории "священного и неприкосновенного" права собственности, как неограниченной власти собственника над его имуществом, свободного владения, пользования и распоряжения им, с правом устранения вмешательства со стороны других лиц (даже государства), допускавшей только отдельные исключения в виде ограничения или даже отобрания этого имущества и этих прав государством - при непременной полной и предварительной компенсации - к иной, новой, социально ориентированной компромиссной концепции права собственности. Допускавшихся законом исключений стало очень много, так как были введены существенные ограничения прав собственности, свободы договоров и т.д. в трудовом, земельном (городском), аграрном, здравоохранительном, экологическом, хозяйственном, градостроительном и ином законодательстве по отношению к социальным, дефицитным, опасным и другим объектам этого права, в том числе по единым для всех форм собственности правилам, регулирующим многие процессы производства, охрану труда и др.
     Поэтому возникла потребность в новой общей теории социально ориентированного права собственности. Отсюда - теория собственности как социальной функции (Л. Дюги и др.). Дальнейшее развитие повело ко все более частому законодательному закреплению расщепления единого и полного права собственности на отдельные правомочия (права собственности различных субъектов на один объект), самостоятельно фигурирующие как объект договоров и т.п. в гражданском обороте.
     В этом современном развитии права собственности выражается исторический компромисс между эгоистической частной собственностью и бюрократическим государственным регулированием, с одной стороны, и общественным контролем, с другой. Такой компромисс рассчитан на сохранение ценных качеств обеих систем и на преодоление их пороков. Собственник остается свободным в пределах установленных публичным правом социальных ограничений его прав собственности.
     Отсутствие в Конституции общей характеристики права собственности (всех ее форм) не означает отказа от этой идеи. Ее наличие в российской Конституции, хотя и в не столь явной форме, проявляется во всех тех ограничениях права собственности и свободы экономической деятельности, о которых говорится в комментарии к ч. 1 рассматриваемой статьи. Общей характеристике права собственности посвящены статьи 209-212 ГК. В них изложена традиционная концепция права собственности, состоящего из трех названных свободно осуществляемых правомочий с многочисленными оговорками ("если иное не предусмотрено законом" и т.п.). Эти оговорки охватывают весь объем ограничений и обязанностей, входящих в современную концепцию права собственности.
     Может быть, на нынешнем этапе политических и экономических преобразований такое решение является оптимальным. Включение в Конституцию и законы России формул, обобщающих не только права, но и ограничения этих прав, а также обязанности собственников, осуществляемые под контролем демократического, правового и социального государства, могло бы быть понято бюрократами как сохранение возможностей для их произвола, а частными лицами - как продолжение их бесправия в данной сфере.
     Конституционное закрепление признания и защиты равным образом форм собственности нашло свое выражение в ряде законов и указов Президента Российской Федерации, обобщенных и развитых в ГК, а также в развитии уголовного законодательства. Единая правовая охрана всех форм собственности (ст. 158-168 УК), а также независимая от форм собственности единая для всех ее форм трактовка преступлений в сфере экономической деятельности (ст. 169-204 УК) заменили усиленную охрану государственной и фактически огосударствленной (колхозно-кооперативной и т.п.) собственности, ослабленную защиту личной и полное запрещение частной собственности граждан. Последовательное осуществление этого равноправия форм собственности остается важной задачей.

Статья 9

     1. Часть 1 комментируемой статьи определяет важнейшие общие черты конституционно-правового режима земли и других природных ресурсов (вод, лесов, недр, полезных ископаемых, животного и растительного мира, атмосферного воздуха и т.д.), обязательные для каждого вида этих ресурсов и для любой формы собственности на них в России.
     Конституционное предписание, согласно которому земля и другие природные ресурсы в России используются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, не содержит прямых указаний на то, кто и что обязан делать по отношению к отдельным видам, участкам, иным элементам конкретных природных ресурсов. Иначе говоря, Конституция не описывает правовые отношения по поводу использования и охраны природных ресурсов, хотя бы и в самой общей форме.
     Эта абстрактность данного положения Конституции породила некоторые толкования, сужающие его значение. Иногда его содержание сводят только к защите хозяйственных интересов и традиционного образа жизни малочисленных народов Севера, хотя в тексте данной части прямо говорится о земле и иных природных ресурсах всей России, а также о всех ее народах, проживающих на всех частях ее территории, включая, разумеется, и малочисленные народы. Специально же к правам, в том числе земельным, малочисленных народов (и не только Севера) относятся другие части Конституции - ст. 69, п. "м" ч. 1 ст. 72 и др.
     Но это определение земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях, относится ко всем этим народам, т. е. и ко всему многонациональному народу России. Такое требование должного использования и охраны этих ресурсов носит не только политический (непосредственно относящийся к экономической политике), но, прежде всего юридический характер. Правовое содержание и значение этого определения, как главной части конституционного основания для законодательства о природных ресурсах, их отдельных видах, их использовании и охране, как представляется, состоит в следующем.
     Во-первых, часть 1 анализируемой статьи содержит требование обеспечить: рациональное и эффективное использование земли и других природных ресурсов; их охрану от нерационального использования, порчи, радиоактивного и химического заражения; восстановление и улучшение возобновимых природных ресурсов и экономное расходование невозобновимых. Все это - как в интересах каждого землевладельца и природопользователя, предприятия, каждого территориального коллектива, каждого субъекта России, так и во всеобщих интересах многонационального народа России и каждого из входящих в его состав народов, как ныне живущих, так и будущих поколений.
     Во-вторых, рассматриваемое положение Конституции в соответствии также с ее ст. 2 означает требование признания, точного законодательного определения, соблюдения и защиты всех относящихся к земле и другим природным ресурсам прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, а также общественных объединений и органов государственной власти. Они вытекают из ряда статей Конституции (ст. 34-36, 40, ч. 3 ст. 41, ст. 42, 57, 58, п. "д" ст. 71, п. "в" - "д", "к", "м" ст. 72, ст. 73, 74, 130, 132 и др.).
     В-третьих, часть 1 данной статьи, рассматриваемой в сочетании со ст. 8, признает и защищает равным образом все формы собственности на землю и другие природные ресурсы.
     При этом в определенных законом случаях необходимы некоторые ограничения прав и свобод собственников и иных лиц по использованию земли и других природных ресурсов требованиями их эффективного и рационального использования, охраны, всеобщими (социальными, экономическими, экологическими, градостроительными, технологическими и др.) интересами, правами других лиц, потребностями защиты основ конституционного строя, нравственности и здоровья населения.
     Поэтому неконституционны попытки предотвратить или чрезмерно ограничить законом (по площади земель и по объему полномочий) переход земли в частную собственность, сохранить преобладание государственной, муниципальной и совхозно-колхозной земельной собственности, а в некоторых городах - объявить всю землю в пределах их территории муниципальной собственностью. Столь же незаконны многие подобные манипуляции с иными природными ресурсами. Важно не допустить злоупотреблений любым правом собственности, его резкого противопоставления общественным интересам.
     В-четвертых, из данной части статьи вытекает необходимость точно определить обязанности и необходимые для их исполнения права органов государственной власти и местного самоуправления, относящиеся к обеспечению должного использования и охраны земли и других природных ресурсов всеми участниками этих отношений - гражданами, их объединениями, предприятиями любых форм собственности, муниципальными властями и др., выступающими в качестве собственников, арендаторов, пользователей и т.п. Конституционную основу для этого составляют статьи 2, 7-9, 11, 12, 55-58, 71-73, 76 и др. Необходимо запретить произвольное вмешательство органов публичной власти в законную деятельность физических и юридических лиц по использованию и охране земли и других природных ресурсов. Столь же важно и обеспечение гласности в работе названных органов и их должностных лиц, установление широкого общественного контроля за их деятельностью в данной сфере.
     Конституционно-обязательное обеспечение рационального и эффективного использования, а также охраны земли и других природных ресурсов предполагает осуществление всеми субъектами отношений по использованию природных ресурсов, а также - под демократическим общественным контролем - органами государственной власти, и местного самоуправления в значительной мере уже известных функций по регулированию земельных отношений. Это: всесторонний учет (кадастровый и др.) природоресурсных объектов (земельных участков, залежей полезных ископаемых и т.п.) по их качеству, назначению, использованию, правовому положению и др., включающий данные об их географическом положении, экономической (в частности, денежной) оценке, правовом режиме и т.п.; регистрация сделок по поводу таких объектов; определение и - в необходимых случаях - изменение целевого назначения земель и других природных объектов, связанное с территориально-устройственным планированием их использования и зонированием территории; общественный и государственный контроль за использованием и рыночным перераспределением природных ресурсов; в необходимых случаях - законное государственное вмешательство в функционирование рынка природных ресурсов в различных формах; ответственность за нарушение как частными лицами (физическими и юридическими), так и органами государственной власти или органами местного самоуправления законодательства о земле и природных ресурсах, об их использовании и охране, о правах граждан и предприятий в этой области и др. Без всего этого осуществить использование и охрану природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов невозможно.
     Использование и охрана земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов требуют должного законодательного урегулирования с учетом федеративного устройства России, а также организации и полномочий органов местного самоуправления. Это означает необходимость конкретного учета всех (в том числе природных, почвенно-климатических и др.) условий жизни и деятельности каждого народа России. Разнообразие этих региональных, зональных и местных условий столь велико, что всестороннее нормативное урегулирование отношений по использованию и охране земли и других природных ресурсов только на уровне федерального законодательства невозможно и не нужно. Между тем именно в федеральном законодательстве может и должно быть с достаточной полнотой конкретизировано юридическое значение ч. 1 анализируемой статьи. Согласно ч. 3 ст. 36 Конституции, федеральным законом должны быть установлены условия и порядок пользования землей, по-видимому находящейся в частной собственности граждан и их объединений (статья 36 говорит именно об этой форме земельной собственности и включена в состав главы о правах и свободах человека и гражданина; но положение ч. 2 ст. 35 о равной защите всех форм собственности позволяет распространить это требование об определении федеральным законом условий и порядка пользования землей на все формы земельной собственности). Федеральные законы необходимы, в силу ст. 76 Конституции, и по другим вопросам, касающимся земли и других природных ресурсов, согласно ст. 71 Конституции находящимся в ведении России; в не меньшей степени это необходимо по тем вопросам, которые в ст. 72 отнесены к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения довольно широки и также выражаются проще всего в издании федеральных законов.
     Ясно, что федеральными законами могут определяться, как правило, только общие для всей России положения; лишь в обоснованных, особо важных случаях возможно установление конкретных норм общероссийского действия. В любом случае детализация и конкретизация общероссийских законов о земле и других природных ресурсах в соответствующих этим законам законах субъектов Федерации возможна и необходима.
     Поскольку вне предметов ведения России и ее полномочий по предметам совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции), они могут издавать собственные законы и иные нормативные акты, не вступая в противоречие с федеральными законами. Это право субъектов Федерации особенно важно и активно используется органами государственной власти ряда республик и областей при отсутствии федеральных законов о многих проблемах использования и охраны земли и иных природных ресурсов. Так, в настоящее время, в связи с тем что ЗК 1991 г. во многом противоречит действующей Конституции, законодательные органы республик (Татарстана и др.), а также ряда областей (Свердловской, Воронежской и др.) приняли свои земельные кодексы или законы, а в некоторых других субъектах Федерации главами исполнительной власти издаются указы (распоряжения) по этим вопросам; этими актами ряда субъектов Федерации разрешена и купля-продажа участков сельскохозяйственных земель. В соответствии со ст. 130-133 Конституции, федеральными законами и нормативными актами субъектов Федерации, издаются нормативные акты местного самоуправления по вопросам использования и охраны земли и других природных ресурсов в пределах соответствующих единиц местного самоуправления, включая те природные ресурсы, которые являются муниципальной собственностью этих единиц.
     Очевидно, что с появлением новых федеральных законов, регулирующих использование и охрану земли и других природных ресурсов, те предписания указов Президента РФ, законов субъектов Федерации, актов органов местного самоуправления, которые окажутся противоречащими этим федеральным законам, будут утрачивать свою юридическую силу.
     Конституция (ч. 2 ст. 9, ст. 36, 72 и др.) говорит о природных ресурсах и праве собственности на них, следуя многолетней традиции законодательного отнесения к числу таких ресурсов и объектов права собственности: земли, недр, лесов, вод, воздушного пространства, растительного и животного мира, - которые еще недавно провозглашались исключительной собственностью государства. Между тем правовой режим этих объектов неоднороден, и не все они могут быть в принципе объектом чьего бы то ни было права собственности. Последнее может существовать только на известный, по тем или иным признакам индивидуализированный объект. Если же объект не таков и само его существование не известно, а только возможно, он не может быть объектом данного права.
     Таков, например, дикий животный мир, особенно мир мигрирующих животных. Когда перелетные птицы, дикие звери в лесах и степях, рыбы в пограничных водах и т.д. пересекают линию государственной границы, должно прекращаться право собственности государства на эти объекты и возникать такое право соседнего государства или иных субъектов права (и наоборот); но закон не знает таких способов прекращения и возникновения права собственности. Более того, Советское государство, а затем и Российская Федерация, во многих своих законах установив право собственности на этих животных, не рассматривало их как объекты права собственности, а себя - как их собственника. Государство вопреки своим же законам не возмещает ущерб, нанесенный "его" дикими животными садам и посевам. Браконьеров оно наказывает не за хищение государственного имущества, а квалифицирует их действия иначе. Таким образом, некоторые природные ресурсы (в том числе воздух) не могут быть объектами права собственности, пока они не извлечены из дикой природы, не индивидуализированы, не учтены и т.д. Они находятся, по крайней мере фактически, на особом, скорее административном, нежели гражданско-правовом режиме.
     Среди природных ресурсов, которые могут быть и являются объектом права собственности, есть такие, правовые режимы которых нуждаются в уточнении.
     Использование земли, как одной из важнейших основ жизни и деятельности народов, нередко предстает в двух вариантах. Один из них - использование земли как производительной силы в сельском хозяйстве. Другой - использование земли в других отраслях народного хозяйства в качестве территориального базиса для размещения городов, промышленных предприятий, дорог и т.п. Такой подход во многом неточен.
     Во-первых, исходить здесь следует не из отраслевых или ведомственных соображений, а из конкретного целевого назначения и использования конкретных земельных массивов и отдельных участков. Во-вторых, территориальным базисом для размещения различных объектов и видов деятельности являются все земли, каков бы ни был способ их использования. В-третьих, часть этих земель в определенных границах используется как непосредственная производительная сила в сельском и лесном хозяйстве, т.е. дает урожай в той или иной форме (пашни, луга, пастбища, сады, лесные земли и т.п.). Разумеется, их конкретное целевое использование, разграничение отдельных участков, охрана плодородия их почв и т.д. нуждаются в четком правовом урегулировании.
     Второй вопрос - сравнительное значение отдельных видов природных ресурсов и связанное с этим соотношение их правовых режимов. Обычно в законах и литературе подчеркивается особое, первичное значение земли. Поэтому и в ст. 9 и 36 Конституции речь идет преимущественно о "земле и других природных ресурсах". Только земля названа здесь прямо и поставлена на первое место. Остальные связанные с землей ресурсы в этой формуле отдельно не фигурируют; большая часть из них упомянута в ст. 72 в связи с перечнем отраслей законодательства, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов, но и здесь земельное законодательство названо первым, а водное, лесное и др. - вслед за ним.
     В большинстве случаев это правильно: на центральной, более плотно заселенной территории России именно земля может оказываться дефицитным ресурсом, лимитирующим природопользование в целом.
     Но в других обширных зонах страны ситуация иная. В засушливых зонах, в безводных пустынях и т.п. решающую роль может играть чаще всего наличие воды, отсутствие или недостаток которой ограничивает возможности использования земельных и иных природных ресурсов. В северных же регионах, где земельные и водные ресурсы чуть ли не беспредельны, центральная роль переходит к минеральным ресурсам недр; там, где они есть, становится целесообразным использование других видов природных ресурсов в градостроительстве, промышленности, транспорте, а отчасти также в сельском и лесном хозяйстве.
     С этим связан и вопрос о соотношении правовых режимов отдельных категорий земель или других природных ресурсов. В частности, в научной литературе, исходя из предписаний законодательства нашей и ряда других стран, давно сделан вывод о существующем приоритете режима сельскохозяйственных земель по отношению к режиму городских земель, а режима последних - по отношению к режиму земель промышленности, транспорта, жилищного хозяйства и т.п., с преимущественной охраной приоритетного режима земельных участков.
     Не менее важен и вопрос об охране территории (включая и акватории) России от радиоактивного, химического, бактериального заражения и загрязнения, при которых страдают не только отдельные участки, но и значительные площади. Этим, вопреки требованиям комментируемой статьи, обширные территории фактически выводятся из состава "основы жизни и деятельности народов". Подобные противоконституционные действия (и способствующее им бездействие) некоторых органов государственной власти грубо нарушают право граждан на благоприятную окружающую среду, на достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением (ст. 42), как и общее право граждан на информацию (ч. 4 ст. 29). А систематическое сокрытие такой информации должностными лицами (под предлогом "государственной тайны"), прямо запрещенное в ч. 3 ст. 41 Конституции и влекущее за собой ответственность в соответствии с федеральным законом, остается, как правило, безнаказанным. Зато делаются попытки преследовать и даже под фальшивыми предлогами наказывать экологов, борющихся за соблюдение этих конституционных предписаний.
     Еще один вопрос связан с тем, что земельные ресурсы, угодья, участки различного назначения обычно рассматриваются как части земной поверхности, как плоскости, разделяющие воздушное пространство и земную твердь с ее недрами и поэтому измеряемые соответствующими единицами (квадратными километрами, квадратными метрами и т.д.). Между тем совершенно ясно, что любая форма использования земли требует не только поверхности, но и определенной высоты и глубины ее использования. Речь идет не только о поверхности, но и об определенном объеме пространства, в рамках которого могут использоваться земля и другие природные ресурсы. Наиболее очевидно это в случаях, когда для использования недр предоставляются точно определенные объемы подземных пространств (горные отводы и др.), обычно имеющих выходы на участки земной поверхности; другим примером может служить законодательное регулирование высоты застройки, этажности зданий, глубины их подземных частей и т.п. в сочетании с площадью застраиваемых земельных участков, определяющих объемы используемых пространств. В законах о сельском и лесном хозяйстве многих стран нередко говорится о том, что право на землю распространяется только на глубину и высоту, которых достигают соответственно корни и вершины деревьев или иных выращиваемых растений и т.д. По-видимому, реализация в текущем законодательстве и практике его осуществления конституционных положений об использовании природных ресурсов как основы жизни и деятельности должна принимать во внимание и подобные обстоятельства. Поэтому нередко в мире речь идет не столько о планировании использования территории, сколько - все чаще и точнее - о пространственном планировании.
     Конституция, предоставив в ст. 36 гражданам право иметь землю в частной собственности, свободно не только владеть и пользоваться, но и распоряжаться участками земли и природных ресурсов как объектом своего права собственности, не установила некоего особого режима для земель, используемых в сельском хозяйстве. В связи с этим вопрос о праве распоряжения (т.е. купли-продажи, дарения, обмена и т.п.) участками сельскохозяйственных земель, положительно решаемый в соответствии с Конституцией законами ряда субъектов Федерации, оставлен открытым и не решен даже в предложенном ныне проекте нового ЗК РФ, что прямо противоречит федеральной Конституции.
     Между тем из текста Конституции, в частности, из анализируемой статьи (ч. 1) прямо вытекает вывод о том, что для выполнения требований об использовании и охране земли и иных природных ресурсов необходимо, чтобы, например, использование земельных участков было как можно более рациональным и эффективным; нужно содействовать переходу земельных участков из рук неумелых, нерадивых землевладельцев в руки квалифицированных, опытных хозяев как путем свободного распоряжения этими участками, так и - в крайних случаях - допускаемого в ч. 3 ст. 35 Конституции принудительного отчуждения (с выкупом и т.д.). Крестьянин-землевладелец в XXI в. - не наследственный член средневекового сословия, а умелый и добросовестный земледелец-специалист. Ограничение круга возможных владельцев сельскохозяйственных земель, законодательное определение их обязанностей, предельных размеров частных землевладений, правил обработки угодий и т.д. необходимы для того, чтобы обеспечить использование и охрану земли (как и других природных ресурсов при соответствующих правилах) как основы жизни и деятельности народов.
     Эти единые и всеобщие требования к использованию и охране природных ресурсов в общих чертах выражают идею социальной функции природопользования, удовлетворяющего как всеобщие интересы, так и частные интересы различных собственников и пользователей природных ресурсов.
     Представляется совершенно очевидной связь между обеспечением использования и охраны природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов России и охраной окружающей среды (включая проблемы экологической безопасности). Если в основах конституционного строя Российской Федерации (в комментируемой статье, как и в ст. 7 Конституции) это, хотя и явным образом, только подразумевается, то в ряде других, более конкретных статей Конституции об охране окружающей среды и экологии, о правах и обязанностях граждан и некоторых органов государственной власти говорится и в прямой форме (ст. 36, ч. 2, 3 ст. 41, ст. 42, 58, ч. 1 п. "д" ст. 72, ч. 1 п. "в" ст. 114). Поэтому важной конституционной проблемой (как и многие другие, основанной также на установленных в международном праве правилах) является всестороннее развитие и строгое соблюдение законодательства об отдельных видах природных ресурсов, об экологической безопасности и т.д. При этом очень существенным является разделение государственного управления хозяйственным использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды. Хозяйственные пользователи нередко настойчиво стремятся к ограничению как государственного, так и общественного контроля за соблюдением экологических правил и даже к тому, чтобы этот контроль был возложен на самих природопользователей, деятельность которых часто бывает экологически опасной или вредной. Такая уступка предприятиям и ведомствам, по существу, освобождала бы их от экологического контроля и несла бы угрозу окружающей среде.
     Поэтому представляется весьма сомнительной почти полная ликвидация ведомства, управляющего экологической государственной службой, и передача его функций другому ведомству, управляющему хозяйственным использованием земель, лесов, недр и т.п. в различных отраслях народного хозяйства. Временная экономическая выгода в результате освобождения от издержек на экологию угрожает гораздо большими бедствиями в будущем. Вот почему следует все более жестко соблюдать конституционно-правовые и международно-правовые экологические правила, в соответствии с ними развивая законодательство и систему экологических органов публичной власти.
     2. Часть 2 анализируемой статьи посвящена праву собственности на природные ресурсы и его формам.
     Право собственности на природные ресурсы в комментируемой статье (и в ст. 130) характеризуется как совокупность правомочий любого собственника свободно владеть, пользоваться и распоряжаться (последнее означает право продавать, покупать, дарить, завещать, сдавать в аренду и т.п.) всеми видами природных ресурсов, ограниченное требованиями, кратко изложенными в ст. 7 (ч. 1 - создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека), ст. 8 и 34 (свобода экономической деятельности), ст. 9 (ч. 1 - использование и охрана природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории), ст. 36 (ненанесение ущерба окружающей среде и ненарушение прав и законных интересов других лиц), ст. 58 (обязанность охранять природу, окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам) и т.д. Как уже было отмечено, из этих положений вытекает также важнейшая обязанность всех собственников и пользователей (арендаторов и др.) природных ресурсов эффективно и рационально использовать эти ресурсы, удовлетворяя таким образом как свои индивидуальные и (или) групповые, так и всеобщие интересы.
     Исходя из принятой и традиционной классификации типов и форм права собственности, Конституция закрепляет восстановление (после долгого времени господства исключительной государственной собственности на природные ресурсы) и существование частной собственности на природные ресурсы, ставя этот тип собственности на первое место. При этом вопреки распространенному, но неверному мнению частная собственность имеет не только форму индивидуальной собственности физического лица, т.е. человека. Частная собственность может быть и групповой, коллективной (кооперативной, семейной) и т.п.; в общей форме это закреплено в ч. 1 ст. 36, где говорится о том, что иметь в частной собственности землю вправе "граждане и их объединения". Более детальная классификация форм частной собственности может быть дана в федеральном законе, без которого невозможна реализация ни комментируемой статьи, где о необходимости такого закона прямо не сказано, ни ст. 36, часть 3 которой гласит, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона; это не исключает необходимого издания в соответствии с ним и других федеральных законов о природных ресурсах и подзаконных актов различного уровня, регулирующих использование и охрану также земель и других природных ресурсов, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
     После частной собственности на природные ресурсы в анализируемой статье (как и в ст. 8) названы государственная и муниципальная формы собственности. Из других статей Конституции (ст. 71, 72) ясно, что государственная собственность может быть федеральной или принадлежащей субъекту Федерации. Государственная и муниципальная формы собственности обычно теоретически (а в некоторых странах и законодательно) объединяются во второй тип собственности - публичную. Этот термин в российской Конституции не употреблен, но теоретическая точность классификации типов и форм собственности требует признания существования как частного типа (а не формы), так и публичного типа права собственности на любые, в том числе на природные, ресурсы, включая землю.
     Упоминание о других формах собственности означает, во-первых, возможность законодательного признания не упомянутых в Конституции форм собственности - частной (собственности различных объединений граждан - кооперативной, семейной и др.), публичной (совместной собственности нескольких муниципалитетов), смешанной (когда собственниками могут выступать, например, объединения граждан и муниципалитеты). Наконец, в последние годы явно восстанавливается и растет церковная (монастырская и т.п.) собственность, правовой режим которой во многом точно еще не определен.
     Кроме того, как отчасти было отмечено в комментарии к ст. 8, возможны и полезны также иные классификации форм права собственности, основанные на других критериях: на классификации не субъектов, а объектов этого права или на классификации юридического содержания соответствующих правоотношений (полная или ограниченная свобода распоряжения объектами этого права либо их изъятие из рыночного оборота). Эти подходы выражает с необходимой полнотой текущее законодательство - гражданское (прежде всего новый Гражданский кодекс), законы о природных ресурсах и об их отдельных видах и т.д.

Статья 10

     Комментируемая статья выражает и закрепляет одну из важнейших основ конституционного права, признаваемую всеми демократическими правовыми государствами и впервые введенную в конституционное право нашей страны с принятием в 1992 г. поправки к ст. 1 Конституции РФ 1978 г. - разделение властей. Но тогда этот принцип, названный одной из "незыблемых основ конституционного строя Российской Федерации", не был последовательно проведен в Конституции.
     В ней сохранялись явно противоречащие ему положения, например о том, что Съезд народных депутатов РФ является высшим органом государственной (а не только законодательной) власти и правомочен принять к своему рассмотрению любой вопрос (т.е. в том числе исполнительного или даже судебного характера), отнесенный к ведению Российской Федерации. Хотя эти положения не были "незыблемыми основами конституционного строя" и не обладали соответствующей наивысшей юридической силой, на них настаивали многие народные депутаты и отчасти - на их правильности для того времени - настаивают и теперь некоторые фракции Государственной Думы.
     Теория и практика разделения властей явились результатом длительного исторического развития и напряженной политической борьбы в обществе. Ее основоположники - англичанин Дж. Локк (XVII в.) и француз Ш. Монтескье (XVIII в.) - и их многочисленные последователи убедительно показали антинародный характер неразделенной, единой государственной власти, ведущей к социальной несправедливости, диктатуре, произволу и бесправию, доказали необходимость перехода к системе разделения властей. Но, поскольку общественные позиции в решающей степени зависят от интересов взаимодействующих и борющихся сил, до сих пор в странах, еще не создавших современный демократический конституционный строй и пытающихся это сделать, выдвигаются поверхностные, неубедительные аргументы в пользу единства государственной власти, против "многовластия", якобы порождаемого разделением властей, и т.д. Даже вынужденно признавая принцип разделения властей под давлением общественного мнения и демократических движений, некоторые политические деятели, лидеры государств и даже ученые высказываются за то, чтобы разделенные власти одного государства имели единый "корень" или "стержень" в виде возглавляющего их государственного органа, как правило президента или парламента.
     Медленно, но неуклонно уходит в прошлое практика тоталитарных и авторитарных режимов, не знавших или отвергавших разделение властей. Они исходили из необходимости концентрации всей государственной власти в руках монарха, вождя правящей партии или (и) президента, в руках которого сосредоточивались бы без разграничения основные законодательные, исполнительные и судебные функции, осуществляемые на местах абсолютно ему подчиненными и столь же единовластными должностными лицами (губернаторами, градоначальниками, партийными лидерами и т.п.). Неизбежная путаница разнородных функций между отдельными частями государственного аппарата была принципиально несовместимой с разделением законодательных, исполнительных и судебных полномочий между собой, с их возложением на различные специализированные части государственного аппарата, со сколько-нибудь значительной степенью самостоятельности его ветвей и звеньев, их взаимным контролем и т.д.
     Такова была и советская система, при которой на всех основных уровнях государственной структуры реальная власть принадлежала единоличному партийному лидеру соответствующего уровня. В предназначенной же для пропаганды теории и скорее теоретическом, нежели практическом законе лишь формально вся неразделенная полнота государственной власти принадлежала одному соответствующему высшему или местному органу государственной власти (например, Совету народных депутатов). Распределение функций между отдельными звеньями аппарата власти определялось ее реальными носителями. При этом функции, по своей природе судебные ("карательные", по решению хозяйственных споров и т.д.), нередко осуществлялись внесудебными органами либо судами, но зачастую под давлением партийно-государственных лидеров.
     Теория и практика разделения властей подвергается критическим нападкам с различных сторон. Своеобразный характер имела критика теории и практики разделения трех властей, состоявшая в доказывании, что к ним следует добавить четвертую - "избирательную" власть, имея в виду не власть граждан-избирателей, т.е. народовластие, составляющее основу и реальное единство всех производных от народной воли и разделенных властей, а ... власть избирательных комиссий, самостоятельную по отношению к другим властям (Бюллетень Центральной избирательной комиссии, 1995, N 2, с. 39). Практическим выражением этой "самостоятельности" избирательных комиссий по отношению к разделенным властям явился отказ в апреле 1996 г. Центризбиркома подчиниться решению Верховного Суда РФ, признавшего отказ в регистрации одного из кандидатов в Президенты РФ незаконным и обязавшего ЦИК зарегистрировать этого кандидата.
     Такое отношение к судебной власти особенно впечатляет, если учесть рост ее независимости, беспристрастности и значения в системе разделения властей в XX в. Так, если Конституция США 1787 г. говорит о разделении упомянутых трех властей, ставя судебную власть на третье место, то доктрина конституционного права, являющаяся в англосаксонских странах одним из источников права, вопреки конституции все чаще выдвигает судебную власть на первое место (см., например: Tribe L. American Constitutional Law. N.Y., 1988, рр. 23 etc.). Это вытекает также из несменяемости судей и в наибольшей степени - из правотворческой роли англосаксонской судебной власти, пример которой оказывает растущее влияние на роль и значение судебной власти в системе разделения властей, принятой странами европейской континентальной системы права, в том числе странами Латинской Америки, рядом стран Африки и Азии.
     Разделение властей не уничтожает единства демократической государственной власти. Оно реально существует прежде всего на уровне народовластия, прямого или представительного, выражаемого также всеми разделенными властями. Кроме того, оно существует в форме взаимодействия, взаимного контроля, "сдержек и противовесов" между самостоятельными властями. Законодательная власть издает законы, на основании которых действуют исполнительная и судебная власти, осуществляет бюджетный контроль, назначает или утверждает должностных лиц исполнительной и судебной властей. Исполнительная власть - обычно глава государства - утверждает и публикует принятые парламентом законы, вносит в парламент проекты законов, назначает судей, осуществляет право помилования и т.д., участвуя в осуществлении законодательной и судебной властей. Судебная власть толкует конституцию, может признать законы, акты правительства или их отдельные предписания не соответствующими конституции, а иные правовые акты - законам и лишить их юридической силы, контролируя в этом смысле законодательную и исполнительную власти, а отчасти и участвуя в их осуществлении. Судебная власть осуществляет правосудие, применяя законы, а нередко и конституцию при решении конкретных дел.
     Опыт многих десятков стран, давно установивших разделение властей - эту новую для России основу конституционного строя, свидетельствует, что ее непременным элементом является определенное равновесие полномочий между главой государства и парламентом, так или иначе контролирующими правительство. Если парламент (или его палата) имеет право выразить недоверие правительству или его части, тем самым отправляя их в отставку, то глава государства вправе распустить парламент (палату), назначив новые выборы. Если же парламент не имеет такого права, то и глава государства не вправе досрочно распустить парламент (палату). Без равновесия нет разделения властей.
     Столкновением в России двух тенденций - за и против разделения властей, - по-видимому, и объясняется не вполне четкий, точнее сказать, компромиссный характер формулировки комментируемой статьи. В ней говорится, что "государственная власть в Российской Федерации осуществляется..." (таким образом, одна власть, а не три власти) на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную, т.е. на три власти. Единство власти сочетается с ее разделением на три части. Но, говорится далее, органы каждой из них действуют самостоятельно. Таким образом разделение властей все же выражено и закреплено в данной статье.
     Отчасти эта компромиссность выражена и в построении системы высших органов государственной власти России. Законодательная власть (без использования этого термина) явно возложена на Федеральное Собрание. Исполнительную власть, как сказано в ст. 110, исполняет Правительство РФ. Судебная власть (так озаглавлена глава 7) осуществляется Конституционным, Верховным, Высшим Арбитражным и другими судами РФ.
     Таким образом, в этих частях Конституции самостоятельность каждой из трех властей и их разделение по горизонтали на федеральном уровне выражены довольно ясно, хотя, может быть, все же недостаточно единообразно и четко.
     Но Президент РФ, являющийся главой государства (ч. 1 ст. 89), не является одновременно, как в США, главой исполнительной власти; он, согласно ч. 2 ст. 80, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (т.е. всех трех властей - по горизонтали и всех органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, а также местных самоуправлений - по вертикали), принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности. По-видимому, эти меры находятся в пределах типичных функций исполнительной власти, как и функции Верховного Главнокомандующего (ч. 1 ст. 87) и др. Фактическая же роль Президента РФ даже в повышении ее реальной роли в жизни страны этим не ограничивается. Значительная часть исполнительной власти (все "силовые" министерства и службы, Министерство иностранных дел и др.) подчинена не ее носителю - Правительству РФ, а переподчинена Президенту РФ и на высшем уровне осуществляется им.
     Однако огромные трудности переживаемого страной переходного периода порождают настоятельную необходимость в укреплении, обеспечении единства и авторитета государственной власти. Может быть, в первую очередь это относится к исполнительной власти, которая должна быть способна под активным общественным и парламентским контролем оперативно и энергично реагировать на возникающие проблемы в условиях огромных размеров страны, сложности ее социально-экономической и политической жизни и гигантского разнообразия региональных условий. Все сказанное объясняет попытку конституционно решить проблему разделения властей именно так, как это сделано в Конституции.
     Хотя в тексте анализируемой статьи не упомянуто разделение властей по вертикали, в гл. 1 ("Основы конституционного строя"), гл. 3 ("Федеративное устройство") и в гл. 8 ("Местное самоуправление") оно урегулировано с достаточной для Конституции полнотой. В них зафиксированы и основы взаимодействия между федеральными и региональными (на уровне субъектов Федерации) властями и местным самоуправлением (см. комм. к ним).

Статья 11

     Комментируемая статья по своему содержанию (как и ст. 12) непосредственно примыкает к ст. 10, частично конкретизируя ее положение о разделении властей в России в ч. 1 - и по горизонтали, с перечислением федеральных органов государственной власти, а части 1 и 2 выражают идею разделения властей между двумя их уровнями - федеральным и уровнем субъектов Федерации; о третьем уровне - местном самоуправлении говорится в других частях Конституции (ст. 12, 130-133 и др.).
     1. Часть 1 этой статьи содержит перечень федеральных органов государственной власти. Но перечень этих органов вместе с конституционно обобщенным определением их правовых статусов, состава, полномочий и т.п. дан в гл. 4-7 Конституции. Естественно, возникает вопрос: зачем понадобился этот перечень в настоящей статье? Почему содержание гл. 1 Конституции не ограничивается провозглашением принципа разделения властей, как было предусмотрено проектом Конституции, подготовленным конституционной комиссией Съезда народных депутатов, а вместо этого дается названный перечень органов федеральной власти, с неизбежностью повторяемый в последующих главах Конституции?
     Ответ на этот вопрос должен учитывать по крайней мере следующие два обстоятельства. Во-первых, двукратное приведение перечня федеральных органов государственной власти не является простым повторением с юридической точки зрения. Сжатый перечень этих органов, приводимый в ст. 11, входящей в состав гл. 1 Конституции, закрепляющей основы конституционного строя России, обладает гораздо большей юридической силой, нежели содержание последующих глав Конституции. В силу ст. 16 основам конституционного строя, т.е. положениям ее гл. 1, не могут противоречить никакие другие положения Конституции. Таким образом, данный в настоящей статье перечень органов федеральной государственной власти обязателен для последующих глав Конституции. Кроме того, и в соответствии с этим перечень таких органов, как и все содержание этой статьи и всей гл. 1, не может быть пересмотрен Федеральным Собранием, а изменение этого перечня возможно лишь путем особой процедуры принятия новой Конституции РФ специально созываемым для этого Конституционным Собранием (ст. 135 Конституции). Что же касается положений гл. 4-7 и др., то поправки к ним могут быть приняты в менее сложном порядке, предусмотренном для принятия конституционного закона, и вступить в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Федерации (см. комм. к ст. 136).
     Во-вторых, необходимость придать конституционному перечню федеральных органов государственной власти особую юридическую защищенность вытекает не только из теоретических и политических соображений (общественные противоречия, стремление отдельных политических сил ликвидировать некоторые из органов государственной власти, например пост Президента РФ, и т.п.), но также из практического опыта последних лет. Призывы к созданию на всех уровнях государственной власти СССР комитетов национального, народного и тому подобного "спасения" и фактическое создание в некоторых регионах таких антидемократических и противоконституционных органов самозваной власти имели место в 1990-1991 гг. Августовский путч 1991 г. сопровождался созданием неконституционных органов власти - так называемого Государственного комитета по чрезвычайному положению (ГКЧП), - выступлениями от имени "советского руководства" и т.п. Во многом были незаконны и изменения в системе государственных органов, производившиеся частью народных депутатов РФ от имени их cъезда в дни кризиса конца сентября - начала октября 1993 г. Очевидно, что включение перечня федеральных органов государственной власти в число основ конституционного строя Российской Федерации во многом обусловлено стремлением предотвратить в будущем подобные явления.
     В перечне названо не просто Федеральное Собрание, т.е. парламент России, но указаны названия составляющих его двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Последовательность, в которой перечислены эти органы (включая и палаты Федерального Собрания) и которой соответствует последовательность изложения статей и упоминаний о них в последующих главах Конституции, соответствует соотношению полномочий, самостоятельно осуществляемых этими органами.
     Перечень органов федеральной государственной власти, приводимый гл. 1 ("Основы конституционного строя"), может сыграть определенную роль и в случае, о котором идет речь в ст. 79 Конституции. Согласно ст. 79, Россия может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий, если это, в частности, не противоречит основам конституционного строя, включающим и ч. 1 комментируемой статьи. Из этого, по-видимому, вытекает конституционное запрещение создавать дополнительно к органам власти, перечисленным в данной части, еще и органы власти такого межгосударственного объединения, которые могли бы осуществлять государственную власть в России. Это порождает определенную конституционную проблему. Могут ли органы государственной власти создаваемого сейчас Союзного государства России и Белоруссии принимать решения, имеющие прямое действие нуждающиеся в подтверждении высоких органов власти Российской Федерации, как это предусмотрено учредительными документами этого Союзного государства? Не возникает ли в этом случае необходимость внесения соответствующих изменений в установленную в настоящей статье одну из основ конституционного строя России?
     Есть несовпадение в содержании ст. 10, говорящей о разделении государственной власти в Российской Федерации на три власти - законодательную, исполнительную и судебную, с одной стороны, и ч. 1 ст. 11, перечисляющей не три, а четыре звена в системе федеральных органов государственной власти, - с другой. В Конституции исполнение законодательной власти (без упоминания этого термина) явно возложена на Федеральное Собрание (гл. 5), исполнительной власти - на Правительство (ст. 110), судебная власть, упомянутая в названии гл. 7, - на суды; эта недостаточная точность и неодинаковость в изложении распределения трех властей между соответствующими государственными органами дополняется тем, что о месте органа, названного первым, - Президента РФ - в системе разделения властей прямо ничего не сказано. Правильно отмечается, что многие конституционные полномочия Президента России обычно бывают присущи исполнительной власти (см.: Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., "ЮЛ", 1994, с. 98). Более того, в США, как президентской республике, все полномочия главы государства охватываются понятием исполнительной власти. Но в России исполнительную власть осуществляет Правительство. В результате в России некоторые полномочия, типичные для исполнительной власти и составляющие ее существенную часть, исключены из нее и переданы Президенту как особому органу, что в условиях "полупрезидентской, полупарламентской" республики сужает сферу парламентского контроля над исполнительной властью; под этим контролем, принципиально ослабленным в такой республике, остается лишь та большая часть исполнительной власти, которая предоставлена Конституцией Правительству.
     Ряд функций Президента РФ, как и в других республиках этого типа (например, во Франции), ставит его как бы над другими властями. В ч. 2 ст. 80 именно Президент провозглашен гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, на него возложено принятие мер по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, хотя все это функции, исполняемые в пределах своей компетенции также органами законодательной, исполнительной и судебной властей; кроме того, согласно ст. 80, именно Президент России обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Поэтому Президент РФ назван первым в перечне этих федеральных органов.
     2. Часть 2 рассматриваемой статьи закрепляет характерную для федерального устройства России самостоятельность всех ее субъектов в конкретном определении системы их органов государственной власти, их правомочий, порядка их формирования и их наименований.
     Конституция устанавливает только некоторые общие правила, которым должны следовать субъекты Федерации. Они должны решать вопросы этого рода в соответствии с основами конституционного строя России (гл. 1 Конституции) и общими принципами организации законодательной и исполнительной властей, установленными федеральным законом (п. "н" ч. 1 ст. 72 и ч. 1 ст. 77), соблюдая предусмотренное в ст. 76 соотношение между федеральными законами и законами субъектов Федерации.
     3. Часть 3 комментируемой статьи воспроизводит положения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов Федерации (ч. 3 ст. 5). Такое разграничение является определяющим условием нормального функционирования органов государственной власти разных уровней. При этом указываются правовые способы этого разграничения: Конституция, Федеративный и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.
     Конституция играет решающую роль в рассматриваемой сфере. Во-первых, она очерчивает предметы ведения России, предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и формулирует общий принцип о том, что вне пределов ведения и полномочий России по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти (см. комм. к ст. 71-73); во-вторых, Конституция предопределяет содержание и юридическую зависимость законов и иных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации, в том числе названных договоров, от Основного закона, которому они не должны противоречить (см. комм. к ч. 2 ст. 4 и ч. 1 ст. 15).
     Предметы ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации разграничиваются Федеративным договором, подписанным 31 марта 1992 г. Он объединяет три договора - Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации" (за исключением Республики Татарстан и Чеченской Республики), Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации", Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации", а также два протокола к первому и второму из перечисленных договоров, один из которых (ко второму договору) рассматривается как неотъемлемая часть Федеративного договора.
     Конституция с некоторыми изменениями инкорпорировала положения Федеративного договора в части, касающейся разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, и, соответственно, договорные положения утратили самостоятельное значение. Иные установления этого договора продолжают действовать, но лишь постольку, поскольку не противоречат Конституции; в случае несоответствия положениям Конституции положений Федеративного договора (трех их видов, включая Протокол) действуют положения Конституции (см. комм. к п. 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения"). Конституционный Суд постановлением от 7 июня 2000 г. и определением от 27 июня 2000 г. (СЗ РФ, 2000, N 25, ст. 2728; N 29, ст. 3117) подтвердил приоритет Конституции над данным договором, указав, в частности, что положения последнего, предусматривающие суверенитет республик и позволяющие тем самым обосновать ограничения суверенитета России, ее конституционно-правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции.
     Для субъектов Федерации, не присоединившихся к Федеративному договору или принятых в Федерацию и вновь образованных в ее составе, регулятором отношений по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти по вертикали в полном объеме выступает Конституция и заключенные на ее основе договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.
     Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляется также с помощью договоров. Договор - особая правовая форма (по определению ФЗ от 24 июня 1999 г. "О принципах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" - СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3176), используемая в указанных целях (ч. 6 ст. 5 Закона). Он представляет собой юридический акт, выработанный в результате согласованных усилий названных сторон и содержанием которого являются предметы ведения и полномочия федеральных и региональных органов государственной власти.
     Конституция не предусматривает каких-либо ограничений для заключения подобных договоров. Однако практика свидетельствует, что в первую очередь они используются в тех случаях, когда субъект Федерации обладает определенной спецификой (например, для Калининградской области, подписавшей договор, таковой является геополитическое положение, для Краснодарского края - курортно-санаторное дело, для Республики Бурятия - наличие проблем, связанных с охраной уникального озера Байкал и социально-экономическим развитием зоны Байкало-Амурской магистрали, и т.д.). Назначение договора в том и состоит, чтобы, отражая данную специфику, индивидуализировать государственно-правовой статус субъекта Федерации в системе федеративных отношений. Как записано в ФЗ от 24 июня 1999 г., договор конкретизирует предметы совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей субъектов России (ч. 2 ст. 14).
     Договоры заключаются не между субъектами Федерации как частью Федерации и Российской Федерацией как целым, а между органами государственной власти - федеральными, и субъекта федерации. Только три первых из них - "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" от 15 февраля 1994 г. (Российская газета, 1994, 17 февраля), "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики" от 1 июля 1994 г. (Российская газета, 1996, 29 февраля) и "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан" от 3 августа 1994 г. (ВВАС РФ, 1994, N 11, с. 73-77) - по форме не вполне согласуются с требованиями рассматриваемой части статьи, хотя по содержанию они не выходят за рамки предметов ведения и полномочий соответствующих органов государственной власти.
     По состоянию на апрель 2001 г. действуют 46 договоров. Первые из них заключались вне каких-либо правовых процедур. В последующем данные отношения были урегулированы Положением о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 12 марта 1996 г. с изменениями от 25 ноября 1996 г. (СЗ РФ, 1996, N 12, ст. 1058; N 49, ст. 5534). Согласно этому Положению, предварительное рассмотрение вопросов подготовки договоров осуществляла специальная Комиссия при Президенте РФ, статус и состав которой определялся Указом Президента РФ от 20 июля 1994 г. с изменениями от 28 апреля 1997 г. (СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1475; 1997, N 18, ст. 2136). На данный момент названные указы признаны утратившими силу (Указ Президента РФ от 8 августа 2001 г. N 1003. - СЗ РФ, 2001, N 33, ст. 3439).
     В настоящее время отношения по заключению договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации регламентируются упомянутым ФЗ от 24 июня 1999 г., который:
     раскрывает базовые понятия, имеющие значение для договорной практики: "предмет ведения Российской Федерации", "предмет совместного ведения Российской Федерации", "предмет ведения субъекта Российской Федерации", "компетенция органа государственной власти", "полномочия органа государственной власти", "договор", "соглашение", "уполномоченное лицо субъекта Российской Федерации";
     определяет принципы заключения договоров, в том числе: конституционность (ни в какой форме не могут быть переданы, исключены или иным образом перераспределены установленные Конституцией предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения); верховенство Конституции и федеральных законов над договорами; равноправие субъектов Федерации и недопустимость ущемления их прав и интересов при разграничении предметов ведения и полномочий; согласование интересов Российской Федерации и интересов ее субъектов; добровольность и гласность заключения договоров; обеспеченность полномочий ресурсами;
     устанавливает порядок заключения договоров, исходя из следующего:
     - договор может быть заключен при прямом указании на это в федеральном законе либо при отсутствии такового - с условием приведения названного договора в соответствие с федеральным законом по данному предмету ведения после его принятия;
     - сторонами договора являются федеральные органы государственной власти и уполномоченные законом соответствующего субъекта Федерации органы государственной власти субъекта Федерации;
     - предметом договора могут быть: конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией и федеральными законами; условия и порядок осуществления разграниченных договором полномочий; формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора; иные вопросы, связанные с исполнением положений договора;
     - в договоре могут содержаться положения о сроке действия договора, порядке продления срока действия договора, а также его досрочного прекращения;
     - языком договора является русский. В случае необходимости договор может быть составлен и подписан на русском языке и на государственном языке республики, органы государственной власти которой являются стороной договора;
     - договор может предусматривать ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение положений договора, а также возможность одностороннего расторжения договора и обязанность возмещения ущерба, причиненного его неисполнением или ненадлежащим исполнением;
     - порядок подготовки, предварительного рассмотрения и согласования проектов договоров определяется Президентом РФ. При этом федеральные органы исполнительной власти не позднее чем в месячный срок обязаны представить свои предложения и замечания по ним, а орган государственной власти субъекта Федерации, не являющийся стороной договора, вправе получить по своему запросу проект договора до его одобрения и внести свои предложения и замечания в случае, если, по мнению органа государственной власти субъекта Федерации, данный договор ущемляет права и интересы этого субъекта Федерации;
     - проект договора до его подписания Президентом РФ направляется для рассмотрения в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации и в Совет Федерации. Законодательный орган субъекта Федерации направляет свое заключение в Совет Федерации, который в течение трехмесячного срока после его получения должен информировать Президента о выработанной позиции. Она учитывается при подписании договора;
     - договор подписывается Президентом РФ и должностным лицом (должностными лицами), уполномоченным (уполномоченными) субъектом Федерации на подписание договора;
     - изменения и дополнения в договор вносятся в порядке, установленном настоящим Законом для заключения договора;
     - договор, изменения и дополнения в договор вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования в полном объеме вместе с правовыми актами об их одобрении, если договором не установлен другой порядок их вступления в силу;
     регулирует согласительные процедуры и разрешение споров, предусматривая такие формы, как переговоры, создание согласительных комиссий, использование согласительных процедур с участием Президента РФ, а также разбирательство в Конституционном Суде РФ и других судах в соответствии с их полномочиями.
     Договоры, действующие на территории Российской Федерации до вступления в силу ФЗ от 24 июня 1999 г., подлежат приведению в соответствие с настоящим Законом в течение трех лет со дня его вступления в силу.
     В ч. 3 комментируемой статьи не назван федеральный закон как правовой инструмент, обеспечивающий разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Вместе с тем Конституция не исключает его использования в качестве средства, детализирующего предметы ведения и полномочия названных органов государственной власти. Это нашло подтверждение в постановлении Конституционного Суда от 9 января 1998 г. (СЗ РФ, 1998, N 3, ст. 429), в котором констатировалось, что федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Из ст. 11 (ч. 3), 72 (п. "в"-"д", "к" ч. 1), 76 (ч. 2, 5) и 94 Конституции следует: Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти России и органов государственной власти субъектов Федерации.
     Данная позиция Конституционного Суда получила законодательное закрепление. В ФЗ от 24 июня 1999 г. записано: по вопросам, отнесенным в ч. 1 ст. 72 Конституции к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти (ч. 1 ст. 12).
     Признается, что существующее договорное и законодательное разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти нуждается в улучшении. Для выработки соответствующих предложений Указом Президента РФ от 21 июля 2001 г. N 741 (СЗ РФ, 2001, N 26, ст. 2652) образована Комиссия и определены ее задачи. Этим же Указом упразднена Комиссия при Президенте РФ по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Статья 12

     Комментируемая статья содержит наиболее важные положения о местном самоуправлении. Оно признается Российской Федерацией как одна из основ конституционного строя. Это установление является логически связанным с намерениями России быть демократическим и правовым государством (ч. 1 ст. 1 Конституции), ориентированным на человека, его права и свободы. Оно свидетельствует о понимании социальной ценности местного самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти (ч. 2 ст. 3), реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства (ч. 1, 2 ст. 32) и ряда других основных прав (ст. 24, 33, 40, 41, 43), позволяющего территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9), создающего предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению Федерации как целого, служащего формой решения национальных вопросов.
     Местное самоуправление в России имеет собственные исторические корни. Оно формировалось уже в Средние века и получило значительное развитие во второй половине XIX в. Однако в советский период власть строилась на идее централизации. Воплощением ее, согласно Конституции РСФСР 1978 г., были: принцип демократического централизма как основы организации и деятельности Cоветского государства; включение Советов в единую систему органов государственной власти; право вышестоящих органов отменять решения нижестоящих; двойное подчинение (по вертикали и горизонтали) отраслевых и функциональных местных органов управления.
     Переход к новой организации власти на принципах местного самоуправления начался в конце 80-х годов в контексте демократических преобразований, происходивших в СССР. Первые концептуальные подходы в этом отношении отразил Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" от 9 апреля 1990 г. (ВВС СССР, 1990, N 16, ст. 267) и Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" от 6 июля 1991 г. (ВВС РСФСР, 1991, N 29, ст. 1010). Этапом в его развитии стали указы Президента РФ: "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" от 9 октября 1993 г. (САПП РФ, 1993, N 41, ст. 3924); "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" от 26 октября 1993 г. (САПП РФ, 1993, N 44, ст. 4188); "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" от 22 декабря 1993 г. (САПП РФ, 1993, N 52, ст. 5071).
     Конституция утверждением "в Российской Федерации признается... местное самоуправление" ставит точку в дискуссии о том, быть или не быть местному самоуправлению в России: оно считается безусловно необходимым при организации публичной власти местных сообществ. В юридическом смысле это признание означает также и то, что право граждан на осуществление местного самоуправления возникает на основании Конституции и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования, т. е. через референдум большинством голосов население не может отказаться от данного права (постановление Конституционного Суда от 30 ноября 2000 г. - СЗ РФ, 2000, N 50, ст. 4943); создание государственных органов вместо органов местного самоуправления не исключается, но только с учетом мнения населения самоуправляемой территории и в пределах административно-территориальных единиц соответствующего субъекта Федерации (постановление Конституционного Суда от 24 января 1997 г. - СЗ РФ, 1997, N 5, ст. 708).
     Конституционное признание местного самоуправления в России отвечает международно-правовым требованиям, в частности Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 декабря 1985 г. (ратифицирована ФЗ от 11 апреля 1998 г. - СЗ РФ, 1998, N 15, ст. 1695).
     Российская Федерация гарантирует местное самоуправление. То есть Российское государство берет на себя обязательства содействовать его развитию, не препятствовать ему и защищать местное самоуправление. Это делается путем:
     - закрепления основ местного самоуправления в Конституции (ст. 130-133) и их конкретизации в специальном законодательстве - ФЗ от 28 августа 1995 г. (с изм. от 4 августа 2000 г). "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3506; 2000, N 32, ст. 3330); ФЗ от 26 ноября 1996 г. (с изм. от 22 июня 1998 г.) "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (СЗ РФ, 1996, N 49, ст. 5497; 1998, N 26, ст. 3005); ФЗ от 25 сентября 1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1997, N 39, ст. 4464); ФЗ от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1998, N 2, ст. 224);
     - материального и финансового обеспечения в виде выделения муниципальной собственности, земли, природных ресурсов, бюджета, компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9, ст. 132, 133 Конституции);
     - идеологической и организационной поддержки (Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370 - СЗ РФ, 1999, N 42, ст. 5011); указы Президента РФ: от 29 мая 1997 г. N 531 "О Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации" - СЗ РФ, 1997, N 22, ст. 2571; от 22 октября 1998 г. N 1281 "О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации" - СЗ РФ, 1998, N 43, ст. 5336); Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления, утв. постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. N 1251 - СЗ РФ, 1996, N 2, ст. 121);
     - судебной защиты прав граждан на осуществление местного самоуправления, в том числе посредством конституционного судопроизводства (постановления Конституционного Суда: от 30 мая 1996 г. - СЗ РФ, 1996, N 23, ст. 2811; от 24 января 1997 г.; от 16 октября 1997 г. - СЗ РФ, 1997, N 42, ст. 4902; от 3 ноября 1997 г. - СЗ РФ, 1997, N 45, ст. 5241; от 15 января 1998 г. - СЗ РФ, 1998, N 4, ст. 532; от 30 ноября 2000 г.).
     В ряде решений Конституционный Суд обращает внимание на специальные гарантии местного самоуправления. К таковым отнесены:
     - установление федеральным законом сроков, в течение которых должно было состояться формирование институтов местного самоуправления в России; в начальной фазе данные сроки упорядочивали процесс создания системы местного самоуправления (постановление от 30 мая 1996 г.);
     - применение к органам местного самоуправления санкций в виде досрочного прекращения их полномочий в рамках процедур, предусмотренных федеральным законом, и на основе решения, принятого в форме закона (постановление от 16 октября 1997 г.);
     - возможность урегулирования отношений федеральным законом в тех случаях, когда данные отношения должны регулироваться субъектом Федерации, но он не принимает соответствующий закон (постановление от 3 ноября 1997 г.);
     - право органов местного самоуправления непосредственно применять федеральные правовые акты, в случае когда субъекты Федерации не приняли в порядке их конкретизации собственные правовые акты или когда последние противоречат федеральному закону (постановление от 15 января 1998 г.).
     Российская Федерация гарантирует самостоятельность местного самоуправления. Ее правовым выражением является: установление предметов ведения и полномочий местного самоуправления (ст. 130-132 Конституции, ст. 6, 8, 15 и др. ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"); определение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления (ст. 4, 5 указанного закона); введение прямого запрета на ограничение прав местного самоуправления, закрепленных Конституцией и федеральными законами (ст. 133 Конституции).
     Самостоятельность местного самоуправления предполагает, что оно в пределах своих полномочий вправе по своему усмотрению: решать вопросы местного значения (определять структуру своих органов, организацию их работы, формировать бюджет и заниматься другой деятельностью в интересах населения); владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью; принимать необходимые и обязательные к исполнению решения. При этом данные решения не нуждаются в каком-либо согласовании или утверждении, не могут быть отменены или приостановлены органами государственной власти. Свою самостоятельность местное самоуправление способно защищать с помощью суда.
     Судебная практика подтверждает принцип самостоятельности местного самоуправления. В определении судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 1 марта 1995 г. по кассационной жалобе заместителя губернатора Ярославской области на решение судебной коллегии по гражданским делам Ярославского областного суда от 21 ноября 1994 г. по жалобе граждан на ряд правовых актов губернатора Ярославской области (Государство и право, 1995, N 7, с. 12-15) констатировалось, что с позиций самостоятельности местного самоуправления, включающей в себя самостоятельное решение населением вопросов местного значения, "назначение главы местной администрации главой администрации субъекта Федерации нарушает принцип самоуправляемости территорий".
     Идеи, связанные с правомочием органов местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства органов государственной власти решать кадровые вопросы (назначать или освобождать руководителей этих органов), быть вне административной зависимости от государственных или каких-либо иных муниципальных органов, находят отражение в правовых позициях Конституционного Суда. В частности, Суд определил, что:
     - после завершения формирования органов местного самоуправления путем проведения первых выборов федеральные органы уже не вправе своим решением устанавливать временные рамки проведения последующих выборов (постановление от 30 мая 1996 г.);
     - Конституция и федеральное законодательство не предусматривают различий в правовом статусе муниципальных образований. Последние независимо от размеров территории и численности, а также своей структуры и места в системе территориального устройства пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношений подчиненности, и, следовательно, органы одних муниципальных образований не вправе применять санкции в отношении органов и должностных лиц других муниципальных образований (постановление от 16 октября 1997 г.);
     - положения о внесении главой республики (применительно к Удмуртии, Коми, Северной Осетии - Алании и Кабардино-Балкарии) в Совет муниципального образования (представительный орган местного самоуправления) кандидатуры для избрания на должность главы администрации муниципального образования, а также о назначении и об освобождении от должности главы администрации района, города, являющихся муниципальными образованиями, органом государственной власти не соответствуют Конституции РФ (постановления от 24 января 1997 г., 15 января 1998 г., определения от 11 июня 1999 г. - СЗ РФ, 1999, N 31, ст. 4037; от 8 октября 1999 г. - СЗ РФ, 1999, N 46, ст. 5611; от 2 ноября 2000 г. - СЗ РФ, 2001, N 2, ст. 214; от 15 мая 2001 г. - СЗ РФ, 2001, N 27, ст. 2803);
     - закрепление Уставом Курской области пятилетнего срока полномочий депутатов представительного органа местного самоуправления лишает муниципальные образования области права самостоятельно в своих уставах с соблюдением основ конституционного строя Российской Федерации и в определенных федеральными законами пределах устанавливать сроки полномочий представительных органов местного самоуправления и их депутатов, что не соответствует Конституции, ее ст. 12, 130 (ч. 1) и 131 (ч. 1) (постановление от 30 ноября 2000 г.).
     Самостоятельность местного самоуправления обеспечивается и тем, что его органы не входят в систему органов государственной власти. Это положение служит своеобразным конституционным барьером, защищающим местное самоуправление от неправомерного вмешательства в его дела органов государственной власти. Такая "разделенность" означает, например, что органы местного самоуправления как таковые не могут быть преобразованы в органы государственной власти, а осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (постановление Конституционного Суда от 24 января 1997 г.); создавая органы государственной власти, субъект Федерации не вправе наделять их полномочиями по решению вопросов местного значения, подчинять органы местного самоуправления государственным органам и тем самым лишать граждан права на самостоятельное решение вопросов местного значения (определение Конституционного Суда от 4 марта 1999 г. - СЗ РФ, 1999, N 15, ст. 1928); положения, согласно которым местные администрации решают вопросы местного самоуправления и одновременно входят в систему исполнительной власти Республики Коми, противоречат Конституции, поскольку устанавливают подчиненность местных администраций органам государственной власти (постановление Конституционного Суда от 15 января 1998 г.).
     Самостоятельность местного самоуправления и указание на то, что его органы не входят в систему органов государственной власти, не могут трактоваться как признание абсолютной независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти. Зависимость существует, но она, в сравнении с прошлым, когда местные Советы выступали исключительно "агентами" государства, носит иной характер. Конституционный Суд, затрагивая данный вопрос (постановление от 30 ноября 2000 г.), обратил внимание на то, что из Конституции следует, что деятельность органов местного самоуправления должна соответствовать Конституции и основанным на ней нормативным актам; она прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления. Однако исключается контроль за органами местного самоуправления с точки зрения целесообразности принимаемых ими решений по вопросам местного значения (в этом смысле, по мнению Конституционного Суда, российские стандарты выше тех, которые зафиксированы в Европейской хартии о местном самоуправлении, и именно они должны служить ориентиром для субъектов Федерации). Государственный контроль в указанной сфере может осуществляться только управомоченными Конституцией и федеральными законами органами государственной власти и должностными лицами, в установленных пределах и формах, с обязательным использованием судебных процедур в случае воздействия на органы местного самоуправления с целью отмены, изменения или приостановления действия принятых ими правовых актов.
     Подконтрольность органов местного самоуправления государству проявляется и в их ответственности за принятие нормативных актов, противоречащих Конституции и законам. В данном случае, как записано в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 49), полномочия соответствующих органов и должностных лиц могут быть досрочно прекращены. Такая мера согласуется с природой Российской Федерации как суверенного государства. При этом, как подчеркнул Конституционный Суд, досрочное прекращение полномочий - при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, - само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления (постановление от 16 октября 1997 г.).

Статья 13

     1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает в качестве одной из основ конституционного строя России принцип идеологического многообразия, а также - в ч. 2 и 5 - пределы его осуществления, в которых оно не вступает в резкое противоречие с другими демократическими принципами Конституции.
     Принцип идеологического многообразия может быть правильно понят, исходя из точного понимания обоих образующих это понятие слов. Идеология обычно определяется как система юридических, политических, экономических, этических, экологических, художественных, а также религиозных идей, воззрений, понятий, связанная прямо или косвенно с практической жизнедеятельностью людей и ее оценкой. Это система направленных на сохранение, частичное изменение или коренное преобразование теми или иными способами общественного и государственного строя, как правило закрепляемого в Конституции и иных законах. Многообразие (плюрализм) в сфере идеологии означает право каждого человека, группы людей, их объединений: свободно развивать свои воззрения и научные теории идеологического характера; распространять и защищать их с помощью всех существующих технических средств; активно работать также над практическим осуществлением своих идей путем разработки программных документов, законопроектов, представления их на рассмотрение общественных и государственных органов, участия в поддержке и реализации уже принятых этими органами предложений и т.д.
     Часть 1 комментируемой статьи содержательно связана с рядом других конституционных предписаний. Это ст. 14 и 28, устанавливающие религиозное многообразие и свободу совести, ст. 29, предоставляющая каждому свободу мысли и слова, поиска, получения, производства и распространения информации, гарантирующая свободу массовой информации, ст. 44, гарантирующая каждому свободу литературного, художественного, научного и других видов творчества.
     Установление в Конституции принципа идеологического плюрализма является одним из важных демократических достижений народа России. Еще недавно советские конституции, законы и тем более партийно-государственная практика никакого плюрализма в области идеологии и политики не допускали. Конституция СССР 1977 г. прямо закрепляла господство одной идеологии, которая официально называлась марксистско-ленинской, хотя фактически была скорее сталинской. В преамбуле этой Конституции излагались многие положения этой идеологии, прославлялось руководство КПСС, было подчеркнуто, что высшей целью Советского государства является построение "бесклассового" коммунистического общества и что народ якобы принимает Конституцию, "руководствуясь идеями научного коммунизма". Статья 6 этой Конституции констатировала, что руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является "вооруженная марксистско-ленинским учением" КПСС, определяющая генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР и т.д. В ряде статей провозглашалось, например, что существующая в СССР единая система народного образования служит, в частности, "коммунистическому воспитанию... молодежи" (ст. 25); что СССР проводит "ленинскую" политику мира (ст. 28); что гражданам гарантируется свобода научного, технического и художественного творчества (ст. 47), а также предоставляется право объединяться в общественные организации (ст. 51), как и другие права - только "в соответствии с целями коммунистического строительства" и т.п. Аналогичные положения содержались и в Конституции РСФСР 1978 г.
     Идеологические преследования официально не одобряемых направлений и их представителей в науке (философов-идеалистов, обществоведов-немарксистов, генетики, кибернетики и др.), в искусстве (художественная литература, живопись и др.), в религиозной жизни в той или иной степени осуществлялись постоянно, временами достигая большого размаха и сопровождаясь жесткими репрессивными мерами.
     При этом сам принцип идеологического многообразия, давно и прочно вошедший в повседневную жизнь всех демократических стран, монопольная господствующая идеология представляла как нечто антинародное, рассчитанное на обман масс и манипулирование ими, а не как естественное отражение объективно существующего в обществе многообразия интересов, взглядов, позиций.
     Установление идеологического однообразия, т.е. исключительного господства одной идеологии, встречается нередко, хотя сами идеологии могут различаться между собой довольно существенно. Итальянский фашизм, германский национал-социализм, в ряде стран исламский фундаментализм и др., как и сталинщина, непримиримые к другим идеологиям, несовместимы с идеями демократического правового государства.
     2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает правило, органически связанное с содержанием ч. 1. Признание идеологического многообразия, строго говоря, означает запрещение признания какой-либо идеологии государственной и общеобязательной. Как и ч. 1, часть 2 этой статьи содержательно связана со ст. 14, 28-30, 44 и др.
     При этом необходимым элементом любой идеологии, конституционно признаваемой в России, является лояльное отношение (не обязательно поддержка) к действующей Конституции и подчинение ее требованиям. Это не мешает использовать предусмотренную возможность законного, ненасильственного, демократического изменения конституционного строя России (ст. 134-137).
     Правило ч. 2 анализируемой статьи относится к любым идеологиям (либерализм, социал-демократизм, религиозно-демократические и религиозно-социальные, национально-демократические доктрины и др.).
     Предусмотрены Конституцией и исключения, относящиеся к тем идеологиям, которые пытаются обосновывать запрещаемые ею действия. О таких действиях и запретах говорится в ч. 5 этой статьи и в ряде других статей. Это, например, запрещение захватывать власть (ч. 4 ст. 3), нарушать права и свободы человека и гражданина (ст. 2, 17-63 и др.).
     Но убеждения, взгляды граждан свободны, и никто не должен быть подвергнут каким бы то ни было преследованиям, ограничениям прав за свои убеждения, каковы бы они ни были. Наказуемы могут быть только действия, прямо запрещенные законом.
     В целесообразности и справедливости недопущения господства одной идеологии в государстве убеждает опыт всех стран, где такое господство имело или имеет место. Оно связано с нарушением и даже подавлением прав и свобод личности, справедливых интересов больших социальных групп, теоретически беспомощно и резко снижает эффективность общественной и государственной системы.
     3. Часть 3 анализируемой статьи посвящена некоторым практическим последствиям идеологического многообразия, имеющим большое общественное и, в частности, конституционно-правовое значение. Речь идет о том, что в России признается политическое многообразие и многопартийность. Политическое многообразие означает наличие разнообразных направлений в практической политической деятельности - в агитации за или против определенных течений, программ, законопроектов и т.п. в политической жизни, за или против определенных кандидатов на выборах, за то или иное решение вопросов, выносимых на референдумы, и т.д. Важнейшую роль в политической деятельности играет ее организационная часть - создание и деятельность политических партий и других общественных объединений, примыкающих к партиям или самостоятельно стремящихся к осуществлению конституционно допустимых политических целей. Главной формой политического многообразия является многопартийность. Как уже было отмечено, многопартийность пришла на смену однопартийной системе, недемократичность которой очевидна.
     В последние годы идеологическое и политическое многообразие и в значительной мере выражающая их многопартийность становятся все более устойчивой органической частью общественно-политической жизни России. Юридическому закреплению этого достижения российской демократии служит включение этих положений данной статьи в основы конституционного строя, играющие центральную роль в Конституции и изменяемые - в случае необходимости - в особо сложном порядке. Это, как и соответствие данных конституционных положений принципам и нормам международного права, позволяет надеяться на необратимость установления и развития плюрализма в политической жизни России.
     Но демократические политические партии, объединения или их блоки, выражающие политическую волю своих членов, стремятся к осуществлению государственной власти через своих представителей, членов и сторонников в органах государства. Осуществляя власть в соответствии со своей программой, партия или блок партий, имеющий совместную программу парламентской или правительственной деятельности, в определенной степени действует в соответствии с теми положениями своей идеологии и политики, которые получили одобрение граждан на выборах и в иных формах. Поэтому определенная зависимость государственной власти от тех или иных идеологических и политических позиций партий, блоков, их лидеров и деятелей существует, но - под демократическим контролем избирателей. Именно их волю, а не только решения своей партии должен прежде всего проводить в жизнь их избранник.
     Конституционные положения о политических партиях в Конституции России более кратки, нежели в конституциях ряда других демократических стран. В них, например в ст. 21 Основного закона ФРГ, содержатся более подробные предписания: партии содействуют формированию политической воли народа и могут образовываться свободно; их внутренняя организация должна соответствовать демократическим принципам; они должны публиковать отчеты о происхождении и использовании своих средств, а также о своем имуществе. Те партии, которые по своим целям или поведению своих сторонников (не только членов!) стремятся причинить ущерб основам демократического строя либо устранить его или поставить под угрозу его существование, противоконституционны. Вопрос об их конституционности решает Федеральный Конституционный Суд. Подробности регулируются федеральными законами.
     Конституция приравнивает открытые цели и фактические действия партий, иных общественных объединений и их сторонников, направленные на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.
     4. Равенство общественных объединений перед законом установлено, чтобы исключить возможность создания вновь однопартийной системы, не допускающей существования других политических партий и подчиняющей своему господству иные партии и общественные объединения, каждое из которых (профсоюзное, молодежное и т.д.) является единственным в своей сфере деятельности, как это было в СССР. Исключается возможность возникновения такой же системы, замаскированной фиктивным плюрализмом, т.е. с помощью создания наряду с монопольной партией марионеточных псевдопартий и общественных объединений. Такая система существовала в ряде социалистических стран (ГДР, Болгарии, Польше и др.). Была предпринята попытка создать такую систему и в СССР, когда в 1990 г. Съезд народных депутатов заменил текст ст. 6 Конституции СССР о руководящей и направляющей роли КПСС другим, начинавшимся словами "коммунистическая партия и другие политические партии...".
     В настоящее время положение политических партий и иных общественных объединений в России регулируется Конституцией, ФЗ "Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 21, ст. 1930) и другими нормативными актами.
     Равноправие общественных объединений, относящееся также к политическим партиям, выражается равенством общих требований закона к уставам этих объединений и дополнительных требований к уставам их отдельных организационно-правовых форм, к их задачам, структуре, территориальной сфере их деятельности, к их составу, к порядку образования и полномочиям руководящих органов, источникам денежных средств и иного имущества общественных объединений, к порядку их создания, регистрации, реорганизации, а также приостановления их деятельности и ликвидации.
     Равноправие общественных объединений распространяется также на их права и обязанности в двух основных направлениях их деятельности - общественном (участие политических объединений в выборах государственных органов и всех объединений - в принятии государственных решений в законном объеме и порядке, представительство интересов своих членов, сторонников и др.) и хозяйственном (учреждение средств массовой информации, издательская деятельность, создание в уставных целях предприятий, приобретение на праве собственности различного имущества, денежных средств, получаемых от членов объединения, от его хозяйственной деятельности, и др.).
     Соблюдение этих правил нередко требует строгого контроля, не допускающего, например, превращения благотворительных, спортивных, ветеранских и других общественных объединений в предприятия по импорту спиртных напитков и товаров широкого спроса, по торговле ими и т.д. в противоречии с законом и уставными целями этих объединений.
     Подобные проблемы решаются также конституциями, законами и практикой других демократических стран. Так, статья 4 Конституции Франции 1958 г. устанавливает, что политические партии и группировки, содействующие выражению общественного мнения голосованием, создаваемые и действующие свободно, обязаны "уважать принципы национального суверенитета и демократии".
     Тем основам конституционного строя России, которые устанавливает комментируемая статья, вполне соответствует статья 30 о праве каждого на объединение и о свободе деятельности общественных объединений, в том числе политических партий.
     С осени 2000 г. в России делаются попытки обосновать резкое сокращение "чрезмерного" общего количества политических партий, попытки, не соответствующие Конституции. Речь идет: о запрещении создания и деятельности партий региональных, местных или мелких, а также основанных на общности профессиональных, социальных, религиозных, этнокультурных и иных интересов, женских партий, а также партий, не имеющих индивидуального членства, использующих его коллективную форму; о предоставлении права на участие в любых выборах только партиям всероссийского характера; о передаче государству права собственности на имущество партий, не принявших участия в очередной избирательной кампании или получивших слишком мало голосов избирателей; об ограничении массового доступа к информации о деятельности разрешенных (т.е. зарегистрированных) партий о происхождении, составе, использовании политическими партиями их финансовых средств и т.д. Подобные предложения противоречат не только Конституции, но также законодательному и практическому опыту большинства демократических и правовых государств. Под влиянием подобных идей и официальных предложений начался процесс укрупнения ряда партий, самороспуска небольших партий и т.п.
     Политическая система, существующая во многих странах и характеризуемая преобладанием двух-трех больших партий, наряду с которыми, как правило, есть и несколько небольших, региональных, этнических и других партий, - результат длительного и сложного исторического процесса формирования современного общества, в котором преобладает средний класс и где цивилизованное большинство отвергает любые политические, классовые, этнические, имперские и другие экстремизмы и антагонизмы. Государственное искусственное ускорение этих процессов вряд ли может быть эффективным.
     Во всяком случае, ограничение права граждан на объединение, свободу образования и деятельности политических партий и объединений, замена конституционной многопартийности малопартийностью, по-видимому, требуют внесения соответствующих изменений в Конституцию РФ, демократизм и правовой характер которых способны вызвать серьезные сомнения.
     5. Часть 5 комментируемой статьи запрещает создание и деятельность тех общественных объединений, которые имеют противоречащие Конституции цели или совершают такие действия. Она перечисляет ряд целей или действий, служащих основанием для запрета. Это прежде всего насильственное изменение основ конституционного строя. Названное в качестве одного из оснований для такого запрета создание вооруженных формирований может означать и подготовку для насильственных действий более широкого характера. Речь идет о том, что, не имея возможности добиться желаемых изменений конституционными способами, некоторые из общественных объединений могли бы обратиться к насилию и попытаться совершить государственный переворот в той или иной форме. Печальный опыт этого рода есть у России, как и у некоторых других стран.
     В числе других оснований для запрета создания или деятельности общественного объединения названы его цели или действия, направленные на нарушение территориальной целостности государства, на подрыв его безопасности.
     Объем этих ограничений и запрещений вполне соответствует практике демократических, а также постсоциалистических государств.
     Существует и международно-правовой опыт запрещения подобной деятельности. Например, согласно Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 г., закон может устанавливать ограничения свободы объединения, необходимые в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и свобод других лиц (ч. 2 ст. 22).
     В мировой практике такие запрещения и ограничения права на объединение сопровождаются разрешением непреступным элементам распущенных антидемократических партий создавать организации, способствующие переходу этих элементов на демократические позиции и включению их в демократический процесс. Такую роль в ФРГ играла, например, национал-демократическая партия.
     В постсоциалистических странах судьба коммунистических партий сложилась по-разному. В Чехословакии и Албании компартии были запрещены, а их активным членам не разрешено занимать должности на государственной службе. В некоторых странах (Польша, Болгария, Венгрия, Литва и др.) на основе компартий возникли новые партии, отказавшиеся от прежнего названия, перешедшие фактически на позиции левого или правого социал-демократизма и играющие более или менее значительную роль в политической жизни своих стран.
     Несколько таких социалистических или социал-демократических партий и групп есть и в России. Они сложились после распада КПСС и серии президентских указов о приостановлении деятельности Компартии РСФСР от 23 августа 1991 г., об имуществе КПСС и Компартии РСФСР от 26 августа 1991 г., а также о деятельности КПСС и Компартии РСФСР от 6 ноября 1991 г.
     Этими указами Президент РФ приостановил деятельность КПСС и КП РСФСР и распустил их руководящие организационные структуры, объявил государственной собственностью все имущество, находившееся фактически во владении, пользовании и распоряжении органов и организаций КПСС и КП РСФСР, распустил все первичные организации этих партий.
     Проверка конституционности названных указов совместно с проверкой конституционности КПСС и КП РСФСР была проведена Конституционным Судом в 1992 г. постановлением от 30 ноября 1992 г. Конституционный Суд признал, что КПСС фактически распалась в августе-сентябре 1991 г. Он признал соответствующим Конституции роспуск руководящих структур и производственных первичных организаций этих партий и передачу государству государственного имущества, находившегося в руках этих партий. Одновременно Суд признал неконституционным роспуск территориальных первичных организаций этих партий, ибо "они сохраняли свой общественный характер и не подменяли государственные структуры". В случае их организационного оформления в качестве политической партии наряду с другими партиями должны быть соблюдены требования Конституции и российских законов. Суд также признал не соответствующей Конституции передачу государству той части имущества КПСС и КП РСФСР, законными собственниками которой были эти партии (ВКС РФ, 1993, N 4-5, с. 61).
     Таким образом, появилась конституционная возможность для организационного оформления и активной и легальной общественно-политической деятельности сохранившей свое традиционное название, а во многом и идеологию, сравнительно крупной Коммунистической партии Российской Федерации. К КПРФ примыкает Аграрная партия. Есть и несколько небольших партий непримиримого сталинского направления. Наряду с ними действует ряд партий, групп и блоков демократического характера (социал-демократические партии, Крестьянская партия, Союз правых сил, "Яблоко" и др.).
     Заметную роль в парламентской и общественной жизни играют "Единство", "ОВР", Либерально-демократическая партия и др.
     Появились также партии и группы, называющие себя фашистскими или подозреваемые их политическими противниками в фашистской, великодержавно-шовинистической, милитаристской и тому подобной ориентации.
     Названия партий не всегда соответствуют фактическому содержанию их политики.
     Процесс формирования демократической многопартийной системы в Российской Федерации продолжается. При этом установленные международным правом, Конституцией и иными законами России обоснованные ограничения прав на объединение, на свободное образование и свободную деятельность партий практически соблюдаются далеко не во всех случаях. Но зато предлагаются и обсуждаются иные ограничения этих прав, не всегда соответствующие международным и конституционным нормам.

Статья 14

     1. Эта часть статьи определяет Российскую Федерацию как светское государство. Это означает: отсутствие какой-либо церковной власти над органами государства; отсутствие исполнения церковью, ее иерархами каких-либо государственных функций; отсутствие обязательного вероисповедания для государственных служащих; непризнание государством юридического значения церковных актов, религиозных правил и т.п. как источников права, обязательных для кого либо; отказ государства от финансирования расходов какой-либо церкви. Эти и другие правила подобного рода входят в понятие светского государства. Определив Российскую Федерацию как светское государство, Конституция тем самым устанавливает эти положения.
     Вместе с тем в понятие светского государства входит и ряд его признаков, прямо указанных в нескольких статьях Конституции или вытекающих их этих статей. Это: запрещение разжигания религиозной розни (ст. 13), ненависти или вражды (ст. 29); свобода совести и вероисповедания (ст. 28); равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от отношения к религии, религиозных убеждений, принадлежности к религиозным общественным объединениям и запрещение любых форм ограничения прав и свобод граждан по признакам религиозной принадлежности (ст. 19); недопущение принуждения кого-либо к выражению своих религиозных убеждений или к отказу от них (ст. 29). Светскому характеру демократического государства, в котором человек, его права и свободы, в том числе свобода совести, являются высшей ценностью, признаваемой и защищаемой государством, не противоречит и право гражданина на замену военной службы альтернативной гражданской службой (ст. 59) по религиозным мотивам.
     Светский характер присущ и многим другим демократическим правовым государствам. Иногда это выражается прямо, как, например, в ст. 2 Конституции Франции: "Франция является... светской... республикой. Она обеспечивает равенство перед законом всем гражданам, независимо от... религии. Она уважает все верования". В иных случаях это говорится описательно; так, в Конституции США Первая поправка (1791 г.) гласит: "Конгресс не должен издавать законов, устанавливающих какую-либо религию или запрещающих ее свободное вероисповедание..." Светским государством является и Турция (ст. 2 Конституции 1982 г.), где подавляющее большинство населения - мусульмане.
     В некоторых других государствах, где, как и в России, светский характер государства сочетается с преобладанием одного из вероисповеданий среди верующих граждан, конституции фиксируют оба эти обстоятельства, обычно не называя государство светским.
     Конституция Испании 1978 г. в ст. 16 гарантирует индивидам и их сообществам свободу идеологии, религии и культов без ограничений в их проявлениях, кроме ограничений, необходимых для охраняемого законом общественного порядка. Никто не должен заявлять о том, какой идеологии, религии или веры придерживается. Никакое вероисповедание не является государственным; публичные власти только принимают во внимание существующие вероисповедания и поддерживают отношения с католической церковью и прочими религиозными общинами.
     Это происходит и в некоторых странах с преобладанием среди религиозного населения православных христиан. Так, Конституция Греции, демократически решая вопрос о свободе совести и равноправии религий, устанавливает: "Господствующей в Греции религией является религия восточно-православной церкви Христовой" (ст. 3). Аналогичное положение содержится в ч. 3 ст. 13 Конституции Болгарии. В некоторых странах подобным образом устанавливаются государственные религии, количественно преобладающие, но также не ограничивающие религиозной свободы иных вероисповеданий. Таковы, например, англиканская церковь в Великобритании, евангелическая - в Скандинавских странах, мусульманская - в Египте, иудейская - в Израиле.
     В ряде решений Европейского Суда по правам человека подчеркнуто, что если конституционное равноправие верующих граждан и религий соблюдается, то констатация количественного преобладания той или иной религии в стране не противоречит правам и свободам человека в данной сфере.
     Но даже там, где никакая религия не имеет юридического статуса государственной, официальной или хотя бы традиционной, иногда одна из существующих церквей проявляет стремление создать для себя преобладающее правовое положение в общегосударственном или региональном масштабе. При этом используется не только многовековая традиция части населения, но и полуофициальная поддержка со стороны властей.
     Часть 1 комментируемой статьи запрещает придание какой бы то ни было религии характера государственной или обязательной. По-видимому, это означает и недопустимость установления для какой бы то ни было религии ограничивающих или унижающих правил. Исторический опыт России, в котором наряду с традициями религиозной свободы и веротерпимости имели место и государственный характер православной религии, и неравноправие религиозных верований и церквей, и преследования на религиозной почве (даже христианских сект), и огромные по своему размаху гонения на все церкви, террор против духовенства и верующих во времена коммунистического "воинствующего безбожия", и использование властями церкви и религии в своих интересах и т.д., убедительно доказывает необходимость сохранения и усиления светского характера государства, свободы совести, равноправия религий и церквей.
     Эта проблема сохраняет свое значение еще и потому, что иногда имеют место попытки противопоставить религии друг другу, поставить некоторые из них в неравноправное положение вопреки Конституции и законам России. Таковы, например, выступления части православного духовенства против того, чтобы в Москве, столице для всех народов и всех верующих любых вероисповеданий в России, на Поклонной горе в мемориале в честь всех граждан нашей страны, в большинстве неверующих и погибших за Родину в годы Великой Отечественной войны, наряду с православной церковью строились и храмы ряда других конфессий.
     Другим примером могут служить высказывания высших иерархов Русской Православной Церкви (Московской Патриархии) о том, что она является Церковью "большинства". Это утверждение само по себе вряд ли верно. Вероятно, большинство еще остается неверующим, и даже те лица, которые традиционно считают себя православными христианами, с церковной точки зрения далеко не всегда являются таковыми, ибо регулярно не посещают церковные богослужения, не исповедуются и т.п. К тому же Русская Православная Церковь (Московская Патриархия) - не единственная в России православная церковь, есть еще Старообрядческая и ряд других православных церквей. В демократическом обществе и светском государстве большинство обязано соблюдать права меньшинства, как и права индивидуальной личности. В данном смысле любое, в том числе вероисповедное, большинство равноправно с каждым меньшинством и не может претендовать на то, чтобы быть "более равноправным", нежели другие религии, конфессии, церкви.
     Поэтому лидеры ряда других конфессий неоднократно заявляли в печати о том, что, по их мнению, высшие органы государственной власти не всегда считаются с правами и законными интересами этих конфессий и ведут себя так, будто Россия - только православная и только славянская страна, хотя примерно 20% ее населения не славяне и даже традиционно не христиане.
     Точно так же противоречат светскому характеру государства, свободе совести, равноправию религий и церквей попытки властей административными мерами защищать православие и иные "традиционные массовые религии" от "зарубежной религиозной экспансии", ограничить проникновение в страну иностранных религиозных миссионеров (хотя часть 3 ст. 62 Конституции устанавливает равноправие иностранцев и граждан России, кроме случаев, установленных федеральным законом, для чего в условиях светского государства, свободы совести и равноправия религий не может быть оснований вероисповедного характера).
     Нередко в связи с этим выдвигаются предположения о том, что в деятельности органов власти Российской Федерации и Русской Православной Церкви (Московской Патриархии) проявляется тенденция, ведущая к превращению Русской Православной Церкви (Московской Патриархии) в государственную церковь, что явно противоречит Конституции. Никакие устремления клерикального характера несовместимы со светским характером государства и конституционными правами человека и гражданина.
     2. Провозглашенные в ч. 2 анализируемой статьи отделение религиозных объединений от государства (без упоминания об отделении школы от церкви и религии) и равенство этих объединений перед законом - важнейшие принципы вполне развитого демократического правового светского государства. Они осуществлены также во многих других странах.
     Отделение религиозных объединений от государства имеет большое юридическое значение. Прежде всего это взаимное невмешательство в дела друг друга со стороны религиозных объединений, с одной стороны, и государства, его органов и должностных лиц - с другой. Государство нейтрально в сфере свободы религиозных верований и убеждений. Оно не вмешивается в осуществление гражданами их свободы совести и вероисповедания, в законную деятельность церкви и иных религиозных объединений, не возлагает на них выполнение каких бы то ни было своих функций. Религиозные объединения не вмешиваются в государственные дела, не участвуют в деятельности политических партий, в выборах органов государства и т.п.
     Но определенные формы взаимодействия между ними существуют. Государство в соответствии с законом охраняет индивидуальные и коллективные права и свободы верующих, законную деятельность их объединений. Последние имеют право участвовать в культурной и социальной жизни общества.
     Эти общественные отношения еще до принятия Конституции РФ 1993 г. были урегулированы прежней Конституцией и Законом от 25 октября 1990 г. "О свободе вероисповеданий" (ВВС РСФСР, 1990, N 21, ст. 240). Согласно этим законодательным актам, отделению религиозных объединений от государства противоречили: организация богослужений в государственных учреждениях и государственных предприятиях, помещение в них предметов религиозной символики, государственное финансирование деятельности религиозных объединений, участие государственных должностных лиц в качестве таковых (а не в качестве частных лиц, обычных верующих) в религиозных церемониях, строительство храмов и т.п. за счет государственных средств, попытки сформировать какое-либо отношение к религии или преподавание религиозных дисциплин в государственных учебных заведениях. В частности, ФЗ от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы" запретил государственным служащим использовать свое служебное положение в интересах религиозных объединений для пропаганды отношения к ним. В государственных органах не могут образовываться структуры религиозных объединений. В негосударственных учреждениях, предприятиях, школах и т.п. все это возможно (СЗ РФ, 1995, N 31, ст. 2990).
     Тот же закон конкретизировал конституционное положение о равенстве религиозных объединений перед законом. Ни одна религия, церковь или иное религиозное объединение не имели права пользоваться никакими преимуществами и не могли быть подвергнуты никаким ограничениям по сравнению с другими. Поэтому любые проявления подобных тенденций были признаны незаконными.
     Последующее законодательство внесло ряд изменений в решение этих проблем. ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" от 26 сентября 1997 г. разделил равноправные, согласно ст. 14 Конституции, религиозные объединения на две неравноправные разновидности - религиозные организации, имеющие права юридического лица, а также право заниматься издательской и образовательной деятельностью, осуществлять международные связи религиозного характера и многое другое, и религиозные группы, не имеющие таких прав.
     В частности, в ст. 5 Закона установлено, что религиозные организации, действуя в соответствии с законодательством Российской Федерации и своими уставами, вправе создавать свои образовательные учреждения. А в государственных и муниципальных образовательных учреждениях их администрация получила право по просьбе родителей (или защищающих их лиц), с согласия детей, обучающихся в этих учреждениях и по согласованию с соответствующим органом местного самоуправления обучать детей религии вне рамок образовательной программы. Религиозные группы такого права не имеют.
     Вместе с тем Закон препятствует созданию и деятельности тех религиозных объединений, которые причиняют вред здоровью граждан, побуждают их к незаконному отказу от исполнения их обязанностей или к противоправным действиям. С этой целью установлена обязательная ежегодная перерегистрация религиозных объединений в течение 15 лет после их образования; в это время им запрещено заниматься многими названными выше видами деятельности. В некоторых случаях такие организации должны доказать свое законное существование в России в течение не менее чем 50 лет. Такое ограничение прав религиозных объединений, которые не были допущены в России воинственно-атеистическим советским партийно-государственным режимом, и признание тех организаций, которые по каким-то причинам были допущены этим режимом, вряд ли соответствуют конституционным принципам ст. 14 в демократическом правовом обществе и государстве.
     Конституционный Суд РФ дважды рассматривал эти проблемы, причем в обоих случаях рассматривались только жалобы некоторых религиозных организаций, которые были созданы до принятия упомянутого закона 1997 г. и не подвергались введенным им ограничениям, если не могли подтвердить, что существуют не менее 15 лет и т.п., но в соответствии с ним были лишены многих прав, которые уже имели, в частности, в соответствии с Законом 1995 г. В 1999 г. речь шла о двух жалобах, с которыми в Суд обратились Общество Свидетелей Иеговы (г. Ярославль) и "Христианская церковь Прославления" (г. Абакан), а в 2000 г. - "Независимый российский регион Общества Иисуса" (НРРОИ). Конституционный Суд исходил из того, что в силу ст. 13 (ч. 4), 14 (ч. 2) и 19 (ч. 1, 2) законодатель не имел права лишать эти организации уже имеющихся у них прав, ибо это нарушало бы равноправие и ограничивало бы свободу убеждения и деятельности общественных (в том числе религиозных) объединений. В определении от 23 ноября 1999 г. Конституционный Суд признал не противоречащими Конституции обжалованные положения Закона 1997 г., поскольку эти положения применительно к их действию в отношении таких организаций означают, что они пользуются правами юридического лица в полном объеме (ВКС РФ, 1999, N 6, с. 21-32). В определении от 13 апреля 2000 г. Конституционный Суд признал, что обжалованные НРРОИ положения Закона 1997 г. прав НРРОИ не нарушают, как это следует из названного определения 1999 г. (ВКС РФ, 2000, N 4, с. 58-64). Но судья Конституционного Суда Л.М. Жаркова выступила с особым мнением по этому определению 1999 г., сделав в нем убедительный, на наш взгляд, вывод о том, что обжалованные положения Закона 1997 г. носят дискриминационный характер, ограничивают свободу вероисповедания, нарушают конституционные принципы равенства граждан и религиозных организаций перед законом, равноправия граждан и соразмерности ограничения основных прав и свобод конституционно значимым целям и, таким образом, не соответствуют Конституции, ее ст. 14 (ч. 2), 19 (ч. 1, 2), 28 и 55 (ч. 3) и др. (ВКС РФ, 1999, N 6, с. 33-36).
     Кроме того, предусмотренное в ст. 28 Конституции (см. комм. к этой статье) право каждого исповедовать любую религию или не исповедовать никакой религии, свободно выбирать религиозные и иные убеждения, иметь и распространять их и т.д. предполагает установленное в ч. 4 ст. 29 Конституции право свободно иметь, получать, передавать, производить и распространять информацию (в данном случае - о любых религиях) любым законным способом. Ведь свободный выбор между любыми религиозными и нерелигиозными убеждениями невозможен без полной и свободной информации о них. Поэтому ограничения этих свобод государством, обязанным, согласно ст. 2 Конституции (см. комм. к этой статье), их признавать, соблюдать и защищать, вызывают серьезные сомнения и возражения, разумеется не относящиеся к преступным призывам и действиям, только маскируемым под распространение тех или иных убеждений.

Статья 15

     1. Смысл понятия высшая юридическая сила, употребленного в первом предложении комментируемой части, раскрыт в ее втором предложении (см. ниже). Говоря проще, Конституция - это закон законов, высший закон государства. Он обязателен абсолютно для всех государственных и самоуправленческих органов, учреждений и организаций, общественных объединений, любых должностных лиц, а также частных юридических и физических лиц, находящихся на российской территории, независимо от их государственной принадлежности. Для зарубежных государственных органов, учреждений и организаций России, их должностных лиц и иных сотрудников, для граждан России и ее юридических лиц он обязателен и за ее пределами.
     Определенное исключение представляют собой дипломатические и консульские представительства иностранных государств, представительства международных организаций, их сотрудники, пользующиеся дипломатическим и консульским иммунитетом, а также законно находящиеся на российской территории иностранные или международные вооруженные формирования (если это имеет место на основании международных договоров России). Однако и они обязаны уважать Конституцию и не нарушать ее, вне случаев, предусмотренных международным правом.
     Прямое действие Конституции означает, что она в принципе подлежит реализации независимо от наличия или отсутствия конкретизирующих и развивающих ее нормативных актов. Есть, конечно, конституционные нормы, которые без таких актов реализованы быть не могут. Например, положение ч. 1 ст. 96, гласящее, что Государственная Дума избирается на четыре года, непосредственно может быть реализовано лишь применительно к сроку полномочий Думы. В каком же порядке Дума должна избираться, остается неизвестным, и не случайно часть 2 указанной статьи предусматривает, что порядок этот устанавливается федеральным законом. Но и в данном случае прямое действие Конституции заключается в том, что из ч. 2 непосредственно вытекает обязанность законодателя издать соответствующий федеральный закон, притом в разумный срок после вступления в силу Конституции.
     Большинство же конституционных норм вполне могут применяться непосредственно, однако без их законодательной конкретизации и развития в их применении мог бы возникнуть нежелательный разнобой и в системе правовых норм зияли бы многочисленные большие и малые пробелы. Но, если конкретизирующего нормативного акта нет, правоприменитель обязан принять необходимое решение непосредственно на базе Конституции. Правильное это будет решение или нет, определит в случае спора надлежащий суд. Правильность его будет определяться не тем, что оно целесообразно, а тем, что оно не противоречит Конституции и входит в сферу полномочий государственного или самоуправленческого органа либо должностного лица, принявшего решение.
     31 октября 1995 г. пленум Верховного Суда РФ принял постановление N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" (БВС РФ, 1996, N 1). В п. 2 этого постановления сказано:
     "Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:
     а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;
     б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей;
     в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;
     г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.
     В случаях когда статья Конституции Российской Федерации является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения".
     В постановлении обращено внимание судов на ряд положений Конституции, которые суды должны иметь в виду при рассмотрении определенных категорий дел.
     Отсюда вытекало, что суды общей юрисдикции якобы вправе сами устанавливать противоречие федерального закона или иного нормативного акта Конституции и на этом основании не применять такой акт, тогда как, согласно ч. 1 ст. 120 Конституции, судьи этих и других судов подчиняются федеральному закону. В своем постановлении от 16 июня 1998 г. N 19-П по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции (ВКС РФ, 1998, N 5) Конституционный Суд РФ в резолютивной части указал:
     "1. Предусмотренное статьей 125 Конституции Российской Федерации полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, относится к компетенции только Конституционного Суда Российской Федерации. По смыслу статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, суды общей юрисдикции и арбитражные суды не могут признавать названные в ее статье 125 (пункты "а" и "б" части 2 и часть 4) акты не соответствующими Конституции Российской Федерации и потому утрачивающими юридическую силу.
     2. Суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации федерального закона или закона субъекта Российской Федерации, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности этого закона. Обязанность обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с таким запросом, по смыслу частей 2 и 4 статьи 125 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 2, 15, 18, 19, 47, 118 и 120, существует независимо от того, было ли разрешено дело, рассматриваемое судом, отказавшимся от применения неконституционного, по его мнению, закона на основе непосредственно действующих норм Конституции Российской Федерации.
     3. Статьи 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации не исключают возможности осуществления судами общей юрисдикции и арбитражными судами вне связи с рассмотрением конкретного дела проверки соответствия перечисленных в ст. 125 (пункты "а" и "б" части 2) Конституции Российской Федерации нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции Российской Федерации".
     Положение о том, что Конституция применяется на всей территории Российской Федерации, казалось бы, само собой разумеется. В конституциях зарубежных стран такое положение обычно отсутствует, и это вовсе не означает, что какая-то часть территории государства может быть изъята из-под действия его конституции. Необходимость включения в российскую Конституцию данного положения была обусловлена деятельностью в отдельных республиках России радикально-националистических сил, которые стремились конституции этих республик поставить выше общероссийской. Из федеративного устройства России следует, что федеральная Конституция на всей территории страны обладает безусловным приоритетом перед любыми конституционными актами субъектов Федерации. Ее верховенство гарантируется Конституционным Судом РФ (см. комм. к ст. 125).
     Второе предложение комментируемой части устанавливает необходимые рамки для законодательной деятельности, конкретизирующей, развивающей и дополняющей конституционные положения. Эти рамки действительны для всей государственной и самоуправленческой деятельности, оформляемой правовыми актами, - нормотворческой и правоприменительной.
     Термин "законы", употребленный в комментируемом предложении и в остальных частях комментируемой статьи, охватывает как федеральные законы, включая федеральные конституционные законы, так и законы субъектов Федерации, включая их конституции и уставы. Выражение "иные правовые акты" охватывает как нормативные, так и индивидуальные правовые акты любого уровня. Их непротиворечие федеральной Конституции - важная предпосылка формирования в России правового государства.
     Для того чтобы определить, противоречит правовой акт Конституции или нет, нужно прежде всего выяснить, управомочен ли соответствующий государственный или самоуправленческий орган издавать такого рода правовые акты. Это правомочие может вытекать непосредственно из норм Конституции (например, п. "в" ст. 89 управомочивает Президента РФ осуществлять помилование) или же из норм, содержащихся в иных нормативных актах, изданных в соответствии с Конституцией и не противоречащих ей по своему содержанию. Например, ФЗ от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (СЗ РФ, 1997, N 38, ст. 4339) регулирует статус Центральной избирательной комиссии, уполномочивая ее, в частности, в пределах своей компетенции издавать инструкции по вопросам единообразного применения данного закона, а в случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами и федеральными законами, также инструкции по вопросам единообразного применения соответствующих федеральных конституционных законов и федеральных законов (ч. 10 ст. 21 в ред. ФЗ от 30 марта 1999 г. N 55-ФЗ. - СЗ РФ, 1999, N 14, ст. 1653).
     Следует иметь в виду, что ни один орган власти или самоуправления, не говоря уже об их должностных лицах, не вправе издавать правовые акты по вопросам, которые Конституцией или соответствующим ей нормативным актом не отнесены к его ведению. Если такой акт будет издан, его следует признать противоречащим Конституции. То же относится и к актам, которые приняты с нарушением порядка, установленного Конституцией или соответствующим ей нормативным актом. Если бы, скажем, Президент подписал и обнародовал федеральный закон, который вносит изменения в федеральный бюджет, но не рассматривался Советом Федерации, это противоречило бы п. "а" ст. 106 Конституции.
     Далее, необходимо убедиться, что правовой акт не противоречит Конституции по своему содержанию. Если бы, например, закон какого-либо субъекта Федерации запретил органам местного самоуправления устанавливать местные налоги и сборы, это противоречило бы ч. 1 ст. 132 Конституции.
     Соответствие, т.е. непротиворечие, Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, конституций или уставов субъектов Федерации, их законов и иных нормативных актов, изданных по вопросам федерального ведения или совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, проверяется, как отмечалось, Конституционным Судом РФ (см. комм. к ст. 125), а остальных правовых актов - судами общей юрисдикции и арбитражными судами (см. комм. к ст. 120).
     2. Установленная в комментируемой части всеобщая обязанность соблюдать Конституцию и законы - также одна из предпосылок формирования в России правового государства. Она заключается в том, что перечисленные субъекты должны: во-первых, выполнять веления Конституции и законов и не препятствовать их выполнению; во-вторых, не нарушать содержащихся в них запретов и не способствовать их нарушению. Пример конституционного веления содержится в первом предложении ч. 3 комментируемой статьи, примеры конституционного запрета - в ее втором и третьем предложениях.
     Следует отметить, что органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица, равно как иные должностные лица, на которых возложены публично-властные, в том числе административные, функции (например, ректоры государственных высших учебных заведений, нотариусы), обязаны также в соответствии со своей компетенцией исполнять и применять Конституцию и законы.
     3. Официальное опубликование (обнародование) законов и других актов общего действия имеет целью довести их содержание до всеобщего сведения, что абсолютно необходимо для их реализации. При этом именно официальное опубликование служит гарантией того, что публикуемый текст полностью соответствует подлиннику, т.е. тому тексту, который был принят компетентным органом или референдумом и подписан компетентным должностным лицом. От даты опубликования зависит и дата вступления акта в силу. Так, согласно ст. 6 ФЗ от 14 июня 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (СЗ РФ, 1994, N 8, ст. 801), федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.
     Согласно ч. 1 ст. 3 Закона, федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после дня их подписания Президентом РФ. Согласно ч. 1 ст. 4 Закона в редакции ФЗ от 22 октября 1999 г. N 185-ФЗ (СЗ РФ, 1999, N 43, ст. 5124), официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". Любые другие публикации посредством любых средств массовой информации или в виде отдельных изданий официальными, следовательно, не являются.
     При публикации федерального конституционного закона или федерального закона указываются наименование закона, даты его принятия (одобрения) Государственной Думой и Советом Федерации, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер. Если в закон были внесены изменения или дополнения, он может быть повторно официально опубликован в полном объеме (ч. 2 и 4 ст. 9 Закона).
     Конституционный Суд РФ в постановлении от 24 октября 1996 г. N 17-П по делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 2 ФЗ от 7 марта 1996 г. "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах"" (ВКС РФ, 1996, N 5) в п. 6 мотивировочной части обратил внимание на то, что день, которым датируется выпуск "Собрания законодательства Российской Федерации", содержащий текст акта, не может считаться днем обнародования этого акта. Указанная дата, как свидетельствуют выходные данные, совпадает с датой подписания издания в печать, и, следовательно, с этого момента еще реально не обеспечивается получение информации о содержании акта его адресатами. День выпуска номера "Российской газеты" (либо "Парламентской газеты", если ее номер с текстом акта вышел одновременно или раньше) должен считаться датой обнародования акта.
     Следует подчеркнуть, что совершенно недопустимо после принятия федерального конституционного закона или федерального закона Федеральным Собранием, а также принятия (одобрения) текста закона соответствующей палатой вносить в этот текст смысловые изменения в порядке редактирования, ибо тем самым, по существу, узурпировалась бы законодательная власть парламента. Это не вправе делать ни парламентские комитеты и комиссии, ни даже председатели палат и Президент РФ.
     Содержащийся во втором предложении комментируемой части запрет имеет целью гарантировать реализацию нормы, сформулированной в первом предложении. Пока закон официально не опубликован, он не может вступить в силу, а следовательно, не может и применяться. Невозможны в этом случае и другие формы его реализации - соблюдение, исполнение, использование. Если предполагается, что гражданин обязан знать законы (фактическое незнание законов не освобождает от ответственности за их нарушение), то их опубликование есть необходимое условие получения гражданином такого знания.
     Запрет, содержащийся в третьем предложении комментируемой части, относится к иным, кроме законов, нормативным правовым актам - указам, постановлениям, распоряжениям, приказам, инструкциям, решениям, договорам и др. В принципе возможно издание такого рода актов без их официального опубликования, если они рассчитаны только на сотрудников государственных и самоуправленческих органов, учреждений, организаций, до сведения которых эти акты доводятся путем рассылки их официальных текстов.
     Однако такого рода акты должны отвечать по крайней мере двум требованиям:
     - они должны издаваться на основе и во исполнение законов, т.е. не выходить за рамки, установленные законами (см. комм. к ч. 1 ст. 115, ч. 2 ст. 120);
     - они не могут затрагивать права, свободы и обязанности человека и гражданина.
     Нарушение указанных требований имеет следствием недействительность соответствующих актов.
     Появление в Конституции данного запрета обусловлено стремлением не допустить возрождения практики коммунистического режима, для которой было характерно издание секретных нормативных актов, не только затрагивавших, но - более того - нарушавших конституционные права и свободы граждан.
     Очевидно, что, коль скоро указы и иные нормативные правовые акты затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, между их официальным опубликованием (обнародованием) и вступлением в силу должен быть установлен промежуточный интервал, чтобы заинтересованные лица и органы могли заранее подготовиться к реализации этих актов. Особенно это относится к случаям, когда такими актами предусмотрены определенные обременения физических и юридических лиц или ограничения их деятельности.
     4. Положения ч. 4 комментируемой статьи устанавливают формулу взаимодействия международного права и внутригосударственного права России. Характер взаимодействия двух правовых систем определяется тем, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации включены в состав правовой системы страны. Кроме того, признается преимущественное действие международных договоров России, когда ими устанавливаются иные правила поведения, чем предусмотрено национальным законом.
     Следовательно, в российскую правовую систему включено не международное право в целом, а только те принципы и нормы международного права, которые названы общепризнанными, и международные договоры. В практическом плане это означает, что ни резолюции международных организаций, ни документы политического характера, ни решения международных судебных инстанций не являются частью российской правовой системы.
     Комментируемое положение различает два самостоятельных вида международно-правовых предписаний. С одной стороны, это нормы, источником которых является международный договор, а с другой - общепризнанные принципы и нормы международного права без указания источника их закрепления и существования. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры упоминаются также в ч. 1 ст. 17, ч. 3 ст. 46, ст. 62, 63, 67, 79 Конституции.
     Выборочный подход к включению в правовую систему России международно-правовых предписаний создает осязаемые трудности для уяснения содержания данной конституционной нормы. Предельный лаконизм формулировки обусловливает обращение к международной практике, выводам теории международного права в целях уяснения ее правового содержания.
     Следует заметить, что прилагательное "общепризнанные" относится как к принципам, так и нормам международного права, поскольку оно и в том и в другом случае характеризует юридически обязательное правило поведения, называемое принципом или нормой международного права.
     Комментируемая норма не делает различия между принципами и нормами международного права. Тем не менее практика подсказала необходимость определения различий между этими правовыми явлениями. В решении по спору между США и Канадой о прохождении границы между ними в проливе Мэн Международный Суд ООН высказался в том смысле, что слова "принципы и нормы" выражают одну и ту же идею, а именно: термин "принципы" означает правовые принципы, т.е. он "включает нормы международного права", и употребление термина "принципы" оправданно, поскольку речь идет о более общих и фундаментальных нормах (см.: Международное право. Под ред. Г.И. Тункина. М., 1994, с. 106).
     Институт международного права (создан в 1873 г.; г. Гент, Бельгия) выяснил, что термин "принцип" в резолюциях ООН используется в различных значениях. Он употребляется как: правовой или неправовой принцип; норма более высокого или высшего порядка; норма, порождающая более конкретные правила; норма, важная для целей резолюции; цель, которую необходимо достичь; требование к юридической или иной политике; руководящее начало толкования (см.: Лукашук И.И. Нормы международного права. М., СПАРК, 1997, с. 93).
     Выделяя в массиве международно-правовых предписаний общепризнанные принципы и нормы международного права, Конституция РФ не называет характеризующих их признаков. Международное право также не содержит определения общепризнанных принципов и норм. Нет также и документа, содержащего юридически обязательный перечень таких норм и принципов.
     Выражение "общепринятые принципы и нормы международного права" можно обнаружить в резолюциях международных организаций, в документах политического характера. Так, в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений между государствами в соответствии с Уставом ООН от 24 октября 1970 г. говорится, что каждое государство обязано добросовестно выполнять свои обязательства, вытекающие из общепризнанных принципов и норм международного права, и обязательства, вытекающие из международных договоров, действительных согласно общепризнанным принципам и нормам международного права.
     Весьма схожая с этой формулировка включена в Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г., являющийся сводом политических обязательств для подписавших его государств.
     Ссылки на общепризнанные принципы и нормы международного права достаточно часто используются в договорной практике СНГ. Например, в Договоре о создании Экономического союза от 24 сентября 1993 г. подчеркивается, что при заключении Договора стороны руководствуются общепризнанными принципами международного права (БМД, 1995, N 1).
     Вместе с тем нельзя отрицать того, что в международном праве определенно действует немало многосторонних универсальных международных договоров как по числу участвующих в них государств, так и по своим целям, носящим глобальный характер. Именно такие международные договоры наряду с международным обычаем являются источниками норм общего международного права, универсальных принципов и норм международного права, хотя они и не содержат указаний на то, что закрепленные в них положения являются общепризнанными принципами и нормами международного права. В их числе можно назвать: Устав ООН, Венскую конвенцию о праве международных договоров 1969 г. (ВВС СССР, 1986, 10 сентября, N 37, ст. 772), Венскую конвенцию о дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 г. (ВВС СССР, 1964, N 18, ст. 221), международные пакты по правам человека от 19 декабря 1969 г. (ВВС СССР, 1976, N 17, ст. 291), Конвенцию ООН по морскому праву 1982 г. (СЗ РФ, 1997, N 48, ст. 5493), другие, не менее важные многосторонние международные соглашения.
     В теории международного права нет единого мнения о том, какие именно принципы и нормы являются общепризнанными по смыслу ч. 4 комментируемой статьи. Под этим подразумеваются обычные нормы международного права. Эта точка зрения опирается отчасти на мнение Международного Суда ООН о том, что универсальные принципы и нормы или принципы и нормы общего международного права действуют как принципы и нормы обычного международного права. Согласно этому мнению, источником общепризнанных принципов и норм является исключительно международный обычай.
     Вместе с тем, исходя из особенностей процесса становления норм международного права, допустимо полагать, что общепринятые принципы и нормы международного права могут принимать как форму договора, так и форму международного обычая. Но для одних государств, являющихся участниками международного договора, эти принципы и нормы договорные, а для не участвующих в договоре государств они обязательны как нормы обычного международного права. Это полностью согласуется со ст. 38 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.
     В теории международного права под общепризнанными нормами и принципами понимаются нормы и принципы, получившие признание подавляющего большинства государств. Для реализации данной конституционной нормы под общепризнанными принципами и нормами международного права допустимо понимать нормы ст. 38 Статута Международного Суда ООН, определяющие, что источниками международного права являются: международные конвенции, как общие, так и специальные; международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы; общие принципы права, признанные цивилизованными народами.
     В теории международного права существует и такой подход, согласно которому к числу общепризнанных принципов относят только императивные принципы международного права (ст. 53 Конвенции о праве договоров 1969 г.), облекаемые в правовую форму общим соглашением государств. Основным источником таких принципов считают Устав ООН, т.е. международный договор.
     Выражение "общепризнанные принципы и нормы международного права" отличается от устоявшихся в международном праве формул для характеристик различных категорий норм международного права. Однако оно не подразумевает их всеобщей обязательности для государств, включая и Российскую Федерацию. Любые иные предложения на этот счет входят в противоречие с правилом ст. 34 Конвенции о праве договоров, согласно которому договор не создает обязательств или прав для третьего государства без его на то согласия.
     Часть 4 анализируемой статьи признает общепризнанные принципы и нормы частью правовой системы России, но их место в иерархии ее элементов не определяет. В практическом отношении это означает, что правоприменительные органы не обязаны отдавать предпочтение общепризнанным принципам и нормам международного права перед принципами и нормами внутреннего права.
     Попытка нормативного уточнения места общепризнанных норм и принципов в правовой системе представляется не совсем удачной. В ч. 3 ст. 5 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" от 31 декабря 1996 г. говорится: "Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции Российской Федерации, федеральному конституционному закону, федеральному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору Российской Федерации... принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу" (СЗ РФ, 1997, N 1, ст. 1). Однако Закон не устанавливает иерархии и очередности применения названных нормативных актов.
     Конституционный Суд в определении от 3 июля 1997 г. по запросу Московского областного суда пришел к выводу, согласно которому в случае противоречия какой-либо нормы общепризнанным принципам и нормам международного права при рассмотрении конкретных дел надлежит применять правила соответствующих международных актов (ВКС РФ, 1997, N 5, с. 33).
     Представляется, что решение Конституционного Суда можно распространить на случаи, когда общепризнанные принципы и нормы международного права облечены в договорно-правовую форму.
     По мнению Верховного Суда РФ, данная конституционная норма определяет, что если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (п. 5 постановления N 8 Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. - БВС РФ, 1996, N 1, с. 3-6).
     Элементом правовой системы являются и международные договоры Российской Федерации. Согласно п. "а" ст. 2 Закона "О международных договорах Российской Федерации" от 15 июля 1995 г., под договором Российской Федерации понимается международное соглашение, заключенное Россией с иностранными государствами либо с международными организациями в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (СЗ РФ, 1995, N 20, ст. 2757).
     Закон (ч. 3 ст. 1) относит к международным договорам России также международные договоры, в которых Российская Федерация является стороной как государство - правопреемник СССР. К международным договорам России можно отнести и договоры Российской империи. Подтверждением этому может служить российско-французское Соглашение об окончательном урегулировании взаимных финансовых и имущественных требований, возникших до 9 мая 1945 г., включая займы и облигации Российской империи от 27 мая 1997 г. (БМД, 1997, N 10).
     Пункт "г" ч. 2 ст. 125 Конституции относит к этой категории также не вступившие в силу международные договоры. Однако не всякий международный договор входит в правовую систему РФ. Согласно ч. 1 ст. 89 ФКЗ о Конституционном Суде РФ, запрос о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора допустим, если упоминаемый в запросе международный договор России подлежит ратификации Государственной Думой или утверждению федеральным органом исполнительной власти.
     Согласно ч. 4 ст. 15, нормы международных договоров имеют преимущественную силу перед законами в том случае, если они содержат иные правила поведения. При этом выражение "иные правила" подразумевает любые несоответствия правил закона и договора. Согласно п. "а" ч. 1 ст. 15 Закона о международных договорах, такие международные договоры подлежат обязательной ратификации.
     В приведенном выше определении Конституционный Суд пришел к выводу о том, международный договор обладает преимуществом по отношению ко всякой норме внутреннего права, а не только по отношению к закону. Важное значение для определения места международных договоров в российской правовой системе имеет норма ст. 22 Закона о международных договорах, согласно которой если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции, то решение о согласии на его обязательность для России возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию или пересмотра ее положений. Тем самым гарантируется юридический статус Конституции как нормативного акта, обладающего высшей юридической силой.
     Из этого можно заключить, что в российской правовой системе международный договор, устанавливающий не соответствующее закону правило поведения, можно поместить между федеральными и федеральными конституционными законами.
     Конституционное положение о взаимодействии международного и внутригосударственного права подчас не учитывается законодателем. Например, часть 1 ст. 3 УПК исходит из того, что уголовно-процессуальное законодательство Российской Федерации учитывает международные договоры России, относящиеся к исполнению наказаний и обращению с осужденными в соответствии с экономическими и социальными возможностями страны и общества. Между тем конституционная норма связывает преимущественное применение правил международного договора только с фактом несовпадения правил поведения, а не с какими-либо дополнительными не правовыми условиями.
     Статья 12 ФЗ "О животном мире" от 24 апреля 1995 г. в качестве одного из принципов в области охраны и использования животного мира называет приоритет международного права (СЗ РФ, 1995, N 17, ст. 1462). Одновременно статья 4 данного закона необоснованно ссылается на нормы международного права для урегулирования отношений собственности на биологические ресурсы.
     Международный договор, устанавливающий иные правила, не отменяет действия российского закона. Его преимущественная сила может проявляться только на стадии право применения. Несоответствие норм закона и международного закона не ведет к автоматической отмене или неприменимости закона. Правила договора применяются и приоритетны только тогда, когда речь идет о правоотношениях с партнерами по договору.
     Наиболее подробно условия применения международных договоров регламентируются применительно к вопросам арбитражного процесса постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда от 11 июня 1999 г. (Вестник ВАС РФ, 1999, N 8).
     Таким образом, часть 4 анализируемой статьи Конституции является правовой основой применения норм международного права российскими правоприменительными органами в пределах их компетенции.
     Норма о взаимодействии международного и российского права помещена в раздел конституционных принципов. В силу этого она может быть отменена или изменена в соответствии с процедурами, предусмотренными в ст. 135 Конституции.

Статья 16

     1. Из комментируемой части следует, что принципы и нормы, составляющие содержание гл. 1 Конституции, имеют основополагающее значение для всего ее текста. Образуя основы конституционного строя России, эти принципы и нормы находятся как бы на вершине пирамиды правопорядка в стране, являя собой ориентир для ее правовой системы и для правомерной политической и иной деятельности в обществе и государстве.
     Поэтому разработчики текста Конституции стремились в максимально возможной степени гарантировать стабильность основ конституционного строя. На случай же, если в обществе возникнет стремление к внесению любого рода изменений в систему принципов и норм, объединенных в гл. 1 Конституции, для осуществления таких изменений предусмотрен сверхжесткий порядок, требующий высокой степени общественного согласия. В основных чертах этот порядок определен в ст. 135 Конституции, хотя в полной мере еще не урегулирован (см. комм. к ст. 135).
     2. Из нормы, содержащейся в комментируемой части, вытекает, что глава 1 представляет собой как бы конституцию в Конституции. Ее юридическая сила выше юридической силы остальных частей Конституции. Следовательно, в случае возникновения сомнений допустима проверка конституционности этих остальных частей - проверка на непротиворечие положениям гл. 1. То же можно сказать и об изменениях, которые, возможно, будут вноситься в преамбулу, гл. 2-9 и раздел второй Конституции.
     В случае появления указанных выше сомнений возникает вопрос о том, кто вправе проверить, не противоречат ли новые или старые конституционные положения преамбулы, гл. 2-9 или раздела второго положениям гл. 1 Конституции. Сама Конституция этого не определяет, однако, кроме Конституционного Суда, нет такого государственного органа, который мог бы компетентно решить эту задачу. Хотя сама Конституция и ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1447) такое полномочие на Конституционный Суд не возлагают, оно естественным образом вытекает из его функции судебного органа конституционного контроля, который самостоятельно и независимо осуществляет судебную власть посредством конституционного судопроизводства (ст. 1 Закона).

Глава 2. Права и свободы человека и гражданина

Статья 17

     Часть 1 анализируемой статьи признает и гарантирует права и свободы гражданина и человека в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, которые в силу ч. 4 ст. 15 Конституции являются составной частью российской правовой системы (см. комм. к ч. 4 ст. 15). Комментируемая норма использует в качестве самостоятельных понятия права и свободы, которые также встречаются в ч. 2 данной статьи, ст. 18, 19, 28, 45, 46, 55 и 56 Конституции. Несколько отличной представляется редакция ст. 22, которая закрепляет право на свободу и личную неприкосновенность. В остальных статьях гл. 2 Конституции говорится о праве что-либо делать или не делать.
     В конституционном праве различие между правами и свободами при всей допускаемой условности сводится к следующим моментам. Допускается, что определение субъективного права как меры возможного поведения лица может быть распространено и на понятие свободы. "Все же в большинстве случаев, когда речь идет о субъективном праве, предполагается наличие более или менее определенного субъекта, на котором лежит соответствующая этому праву обязанность... Когда же говорится о свободе, имеется в виду запрещение эту свободу отрицать или ограничивать, обращенное к неопределенному кругу субъектов, обязанных уважать данную свободу, т.е. практически к любому возможному нарушителю свободы" (Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Отв. ред. проф. Б.А. Страшун. М., БЕК, 1999, с. 122-123).
     Комментируемое положение говорит о правах человека и о правах гражданина. В этой связи следует заметить, что конституционные права и свободы предоставляются любому индивиду, а правами и свободами гражданина обладают только лица, являющиеся гражданами Российской Федерации. Порядок и условия приобретения российского гражданства устанавливаются и определяются в ст. 12-21 ФЗ от 28 ноября 1991 г. "О гражданстве Российской Федерации" в редакции от 6 февраля 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 7, ст. 496).
     Анализ ч. 1 ст. 17 показывает, что Российская Федерация признает права и свободы человека и гражданина, предусматриваемые международным правом. В соответствии с этим Конституция инкорпорирует в национальную правовую систему подавляющее большинство положений Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. и Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., являющихся основными международными источниками прав и свобод человека и гражданина.
     Признавая принятые международным сообществом права и свободы человека, Российская Федерация одновременно обязуется со своей стороны не допускать их нарушения, создавать условия для их реализации и гарантировать их осуществление (см. комм. к ст. 45).
     Относя содержащиеся в этих документах предписания к общепризнанным принципам и нормам международного права, следует принимать во внимание то обстоятельство, что, по данным на 15 июля 2000 г., участниками названных пактов являются, соответственно, 142 и 144 государств из 200 членов ООН. Следовательно, почти для 60 государств-членов ООН пакты не являются юридически обязательными.
     Вопрос о понятии и содержании общепризнанных принципов и норм международного права применительно к правам человека возник в практике Конституционного Суда в контексте ст. 69 Конституции. Дума Чукотского автономного округа в запросе от 2 сентября 1996 г. просила Суд разъяснить содержание прав коренных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, их приоритетом по отношению к нормативным правовым актам Российской Федерации и ее субъектов и порядок их применения в отношении коренных малочисленных народов.
     Однако Суд своим определением от 26 декабря 1996 г. отказал в принятии запроса к рассмотрению, сославшись на то, что, "отвечая на поставленные вопросы, Конституционный Суд был бы вынужден, по сути, сформулировать конкретные правовые нормы, которые определяли бы правовой статус коренных малочисленных народов, их права и т.д., что явилось бы вторжением в компетенцию законодателя" (определение N 106-О от 26 декабря 1996 г.).
     Международные акты, устанавливающие права и свободы человека и гражданина, обладают различной юридической обязательностью для участвующих в них государств. Так, Всеобщая декларация является резолюцией ООН; ее положения юридически необязательны для государств и являются рекомендациями. Вместе с тем существует большая степень вероятности того, что благодаря практике государств, деятельности международных организаций в сфере защиты прав человека, национальной конституционной, законодательной и национальной судебной практике положения Декларации трансформировались в нормы обычного международного права. Юридическая обязательность пактов для Российской Федерации вытекает не из факта внесения закрепленных ими прав и свобод в текст Конституции РФ, а в силу того, что Россия является правопреемницей СССР.
     В этой связи также необходимо упомянуть Конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и Конвенцию Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г., которые хотя и не могут быть отнесены к числу договоров, являющихся источниками общепризнанных принципов и норм, но имеют важное значение для развития регионального сотрудничества в области защиты прав человека.
     С учетом положения ч. 1 ст. 55 Конституции признание и гарантии распространяются не только на права и свободы, закрепленные в Конституции, но и на права и свободы, которые в ней не отражены или могут возникнуть в будущем. Так, в Конституции не закреплено право на достаточный жизненный уровень, которое предусмотрено в ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах.
     Исключительную важность для применения комментируемой нормы и регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина имеет статья 56 Конституции. Ее значение состоит в том, что она закрепляет гарантии защиты конституционных прав и свобод человека от нарушения со стороны всех ветвей государственной власти, устанавливает для законодателя пределы допустимых ограничений некоторых прав и свобод человека и гражданина, создает для судов правовую базу, позволяющую разрешать коллизии между нормативными актами, а также вопросы соответствия их Конституции. В дополнение к этому часть 3 указанной статьи содержит перечень прав и свобод, которые не подлежат ограничению.
     Особенностью большинства международно-правовых актов, определяющих права и свободы, является то, что создаваемые ими нормы сформулированы в самой общей форме и не являются самоисполнимыми, т.е. их положения не могут непосредственно регламентировать отношения между российскими субъектами права. Всеобщая декларация принята "в качестве задачи, к выполнению которой должны стремиться все народы и государства" (преамбула), поэтому большинство ее положений выдержано в духе декларации. По существу, государства ограничились лишь тем, что согласились содействовать уважению согласованных ими прав и свобод.
     В свою очередь п. 1 ст. 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах ориентирует государства на постепенное выполнение принятых на себя обязательств с учетом имеющихся возможностей путем принятия соответствующих законодательных мер. Поэтому совершенно недостаточно для реализации такого рода норм ограничиваться провозглашением их частью национальной правовой системы.
     Согласно п. "в" ст. 71 Конституции, регулирование прав и свобод человека и гражданина находится в ведении России. Это значит, что субъекты Федерации осуществлять законодательное регулирование конституционных прав и свобод не могут; в их совместном с Федерацией ведении находится лишь защита прав и свобод человека (п. "б" ст. 72 Конституции)
     В отдельных случаях толкование положения ст. 55 о том, что упоминание в Конституции прав и свобод следует характеризовать как признание одинаковой и даже преобладающей юридической силы данной группы общепризнанных принципов и норм международного права над положениями самой Конституции, в части, касающейся прав и свобод человека и гражданина, неверно. Аргументация в этом направлении дополняется утверждением о главенствующей роли международного права в установлении прав и свобод человека, которые не могут ограничиваться нормами Конституции.
     Данная точка зрения не учитывает того, что часть 4 ст. 15 Конституции не содержит четкого указания о месте общепризнанных принципов и норм вообще и общепризнанных принципов и норм в сфере прав человека в иерархии элементов правовой системы России. Кроме того, норма ч. 4 указанной статьи является конституционной основой или принципом. Согласно же ч. 2 ст. 16, понимание и применение всех других положений Конституции не должны противоречить установленным основам конституционного строя, и норме ч. 4 ст. 15 в том числе.
     Вместе с тем высказываемое теоретиками мнение о приоритете норм международного прав в области прав человека над положениями Конституции не подтверждается практикой правоприменительных органов.
     Конституционный Суд непосредственно не высказывался по существу теоретических рассуждений по данному вопросу, а скорее в своей практической деятельности стремится раскрыть и использовать функциональные возможности данной конституционной нормы.
     Еще в ранее упомянутом постановлении от 10 июля 1995 г. Суд определил: в Российской Федерации права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются в соответствии с Конституцией и нормами международного права (ст. 17 Конституции), которые, согласно ст. 15 (ч. 4) Конституции, являются составной частью ее правовой системы (ВКС РФ, 1995, N 4). Отсюда можно сделать вывод о том, что Суд не выделил нормы международного права преимущественным гарантом соблюдения и защиты прав человека в Российской Федерации.
     В своей достаточно развитой практике конституционного контроля Конституционный Суд неоднократно опирался на норму ч. 1 комментируемой статьи в качестве дополнительного аргумента к нормам национального права в обосновании установленных им нарушений прав человека или, наоборот, для обоснования защиты таких прав. Об этом свидетельствуют следующие примеры.
     В деле о проверке конституционности отдельных статей АПК РФ Суд констатировал, что в силу ч. 4 ст. 15 и ч. 1 ст. 17 Конституции право каждого на судебную защиту должно гарантироваться в соответствии с нормой п. 1 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах (ВКС РФ, 1998, N 3).
     Конституционный Суд, как правило, использует ч. 1 рассматриваемой статьи в качестве связующего звена, позволяющего логически дополнить и объединить доказательственную базу, построенную на нормах внутригосударственного права, с международно-правовым обоснованием выносимых Конституционным Судом решений.
     В постановлении от 13 июня 1996 г. по делу о проверке конституционности ст. 97 УПК РСФСР Конституционный Суд непосредственно признал эту норму УПК не соответствующей комментируемой статье (ВКС РФ, 1996, N 4). Как известно, Конституционный Суд не уполномочен устанавливать соответствие внутренних нормативных актов международным договорам России. Однако, принимая во внимание, что, согласно ч. 1 данной статьи права и свободы человека в Российской Федерации признаются и гарантируются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, мнение Суда о несоответствии в данном случае ст. 97 УПК ч. 1 ст. 15 Конституции косвенно подразумевает ее расхождение с нормой международного права.
     Ссылки на нарушения прав, предусмотренных в ч. 1 рассматриваемой статьи, содержатся и в индивидуальных жалобах граждан и организаций, обращенных к Конституционному Суду (ВКС РФ, 1998, N 3; 1999, N 4, N 6).
     Однако ни заявители, ни сам Конституционный Суд ни разу не высказались в том смысле, что часть 1 данной статьи придает нормам международного права особый правовой статус в российской правовой системе.
     Как представляется, часть 1 отражает фактическую ситуацию, состоящую в том, что права и свободы человека и гражданина защищаются, охраняются и гарантируются как международным, так и внутригосударственным правом Российской Федерации.
     2. Часть 2 комментируемой статьи посвящена основным правам человека, которые Конституция (ст. 55) отличает от его других, т.е. не основных, или производных, прав. Так, предусмотренное в ст. 8, 9 и особенно в ст. 34-36 право каждого или только гражданина России иметь в собственности имущество, землю и т.п. есть основное право. Но основанное на нем конкретное право собственности физического лица на определенный объект есть право производное, не основное.
     Основные права, т.е. возможность осуществлять свои конституционные и другие правомочия, неотчуждаемы, т.е. отказ от них юридически недействителен. Производные от основных, "другие" права, например право собственности на определенную вещь, отчуждаемы; она может быть продана, подарена и т.п., но это не ущемляет основного права человека иметь в собственности имущество.
     Основные права и свободы принадлежат каждому от рождения. Это принципиальное положение касается происхождения основных прав. Человек имеет основные права от рождения, а не от государства, которое, если следовать этатистским, централистско-бюрократическим теориям, может "даровать" права по своей "милости" или отнимать их по своему произволу. Этот примитивный подход, ставящий в центр всей правовой и политической системы не личность человека и гражданина, а государство, имеет за собой известные исторические традиции абсолютизма, фашизма, милитаризма, великодержавности и т.д. Но такой подход принципиально чужд духу Конституции.
     Существуют и богатые традиции поиска источников любого права, включая индивидуальные права, в Божественной воле, в исторической традиции народов, в экономическом базисе и т.п. при явной недооценке или даже полном отрицании роли опыта, разума, интересов людей.
     Принадлежность человеку его основных прав от рождения признана многими демократическими государствами и закреплена в ряде конституций и международно-правовых актов, упоминаемых в общей форме в ч. 1 рассматриваемой статьи Конституция запрещает издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55), обязывает органы публичной власти и их должностных лиц предоставлять гражданам информацию, в том числе затрагивающую их права и свободы (ч. 4, 5 ст. 29, ч. 3 ст. 40, ст. 42 и др.), и предусматривает систему мер государственной, судебной и иной защиты прав и свобод человека и гражданина. Нарушенные права человека и гражданина подлежат восстановлению законными действиями лица, которому они принадлежат, или конкретных органов государственной власти или местного самоуправления.
     Основные права и свободы могут быть ограничены в случаях и в мере, предусмотренных Конституцией и законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55). Некоторые права могут быть ограничены в случае злоупотребления ими, например право на объединение - запретом создания и деятельности общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни и т.п. (ч. 5 ст. 13 и др.). Конституция в ст. 56 и 88 предусматривает возможность в условиях чрезвычайного положения, вводимого Президентом РФ в соответствии с федеральным конституционным законом, устанавливать отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия; но часть 3 ст. 56 запрещает даже при чрезвычайном положении ограничивать права и свободы, предусмотренные рядом статей Конституции. По-видимому, подобное решение может быть принято и при введении Президентом РФ военного положения в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против России в соответствии с федеральным конституционным законом (ст. 87).
     Ряд ограничений прав и свобод человека и гражданина предусмотрен федеральными законами "Об органах Федеральной службы безопасности", "О внутренних войсках МВД", "О милиции", "Об оперативно-розыскной деятельности", "О борьбе с терроризмом" и др. Политические деятели, ученые, публицисты нередко ставят вопрос о том, что ограничения многих конституционных прав граждан являются чрезмерными и могут быть использованы в незаконных целях. Но заявления и жалобы на чрезмерность таких ограничений Конституционный и Верховный суды РФ признают, как правило, необоснованными.
     3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает важный принцип, обеспечивающий одну из сторон жизни и деятельности цивилизованного общества, каждого человека и гражданина. Конституция должна не только закрепить максимально возможные права и свободы. Поскольку люди, свободно осуществляя свои права и свободы, взаимодействуют друг с другом, интересы, права, действия одних людей могут прийти и приходят в противоречие с интересами, правами и поступками других. Перед культурным обществом стоит задача согласовать эти интересы, способствовать достижению компромиссов. Прежде всего нужно противодействовать разрушающим общество и государство попыткам осуществлять свои права и свободы за счет прав и свобод других, обуздывая проявления эгоизма, своеволия, анархии, обеспечивая общественное согласие, социальное партнерство.
     В решении этих задач важную роль играет соблюдение принципа формального равенства людей перед законом и судом, равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и т.п. (ст. 19 Конституции). Отсутствие привилегий в пользовании правами и свободами - одно из важнейших положений конституционного права.
     Принципы такого рода содержатся в международно-правовых актах, о которых в общей форме говорится в ч. 1 рассматриваемой статьи. Еще в 1948 г. Всеобщая декларация прав человека провозгласила равенство всех людей в их достоинстве и правах и призывала их поступать в отношении друг друга в духе братства (ст. 1), допуская ограничение прав и свобод одних людей должным признанием и уважением прав и свобод других (ст. 29). А в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г. говорится: "Ничто в настоящем Пакте не может толковаться как обозначающее, что какое-либо государство, какая-либо группа или какое-либо лицо имеют право заниматься какой-либо деятельностью или совершать какие бы то ни было действия, направленные на уничтожение любых прав или свобод, признанных в настоящем Пакте, или на ограничение их в большей мере, чем предусматривается в настоящем Пакте".
     Нарушенное равноправие людей нужно защищать и восстанавливать всеми средствами, предоставляемыми Конституцией и законом. В частности, каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, - от обращения за помощью к судам, правоохранительным органам и т.д. до законной самозащиты и законного обращения в международные организации, судебные органы, добиваясь не только восстановления нарушенных прав, но и возмещения вызванного этим нарушением материального и морального ущерба (ч. 1 ст. 30, ч. 4 ст. 37, ст. 45, 46, 52, 53 и др.).

Статья 18

     Закрепление в Конституции принципа ее высшей юридической силы и прямого действия (ч. 1 ст. 15), его конкретизация в признании прав и свобод человека и гражданина непосредственно действующими (ст. 18) и гарантирование каждому судебной защиты его прав и свобод (ст. 46) создают необходимые юридические предпосылки для превращения Конституции в непосредственно действующее право. В прежних советских конституциях нормы о правах и свободах не обладали таким свойством, ибо не могли реализовываться, если не было соответствующего закона, партийно-правительственного постановления, ведомственной инструкции. На практике применялись именно последние, а не конституционные нормы. Отсутствовал институт судебного конституционного контроля. Суды же представляли собой зависимый, второстепенный институт в партийно-государственной системе власти. Придание Конституции в изменяющемся российском обществе качества акта прямого действия принципиально изменяет ее роль и значение в правовой системе.
     Благодаря своим юридическим свойствам, нормативности Конституция, ее положения о правах и свободах оказывают непосредственное регулирующее воздействие на общественные отношения. При этом права и свободы признаются непосредственно действующими независимо от того, существуют или еще нет законодательные акты, призванные при необходимости их конкретизировать, определять правила, механизмы и процедуры для их наиболее эффективного осуществления. Каждый субъект права - государственный, муниципальный или общественный орган, должностное лицо, государственный служащий или гражданин - должен сверять свои юридически значимые действия прежде всего с Конституцией, руководствоваться ею. Она является правовым основанием для отмены актов и пресечения действий, которые ей противоречат. При защите в суде, ином органе своих прав и свобод правомерна ссылка непосредственно на конституционные нормы, как правомерна такая ссылка и со стороны этих органов при принятии ими решения.
     Имеются права и свободы, которые, исходя из смысла конституционных норм, не требуют для своего осуществления дополнительной законодательной регламентации. Например, свобода мысли, свобода творчества, право на участие в культурной жизни и на доступ к культурным ценностям. Другие нуждаются в этом для более полной и гарантированной их реализации, что вытекает из характера самого права и свободы или из прямого указания в Конституции на необходимость принятия закона. Так, норма ст. 30 Конституции о праве на объединение реализуется в единстве с конкретизирующими ее федеральными законами от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях" (с изм. и доп.), от 12 января 1996 г. "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", от 11 июля 2001 г. "О политических партиях", рядом других; норма ст. 32 об избирательных правах - с федеральными законами от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в ред. от 30 марта 1999 г.), от 24 июня 1999 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и др.; норма ст. 40 о праве на жилище - с Жилищным кодексом и другими актами жилищного законодательства. При этом права и свободы человека и гражданина являются главными нормативно-ценностными ориентирами, которым должны соответствовать содержание и направленность законодательства.
     Конституционный Суд, интерпретируя в определении от 22 мая 1996 г. N 63-О норму ч. 3 ст. 59 Конституции, отмечал, что закрепленное в ней и не нуждающееся в конкретизации право граждан, чьим убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, на замену ее альтернативной гражданской службой, как и все другие права и свободы человека и гражданина, является непосредственно действующим (ст. 18 Конституции) и должно обеспечиваться независимо от того, принят или не принят соответствующий федеральный закон (Конституционный Суд РФ. Постановления. Определения. 1992-1996. М., 1997, с. 501-503).
     При развитии, конкретизации в законах конституционных положений не исключена опасность их искажения, сужения сферы действия права или свободы, установления таких процедур и механизмов их реализации и защиты, которые в силу неполноты, ущербности могут затруднить осуществление этогоправа или свободы. Кроме того, низкий уровень правосознания и правовой культуры в обществе вообще и у многих представителей власти в частности порождает еще большую опасность - нарушение прав и свобод при применении даже совершенных законов изданием подзаконных актов, действиями должностных лиц. Поэтому принципиальное значение имеют положения комментируемой статьи, согласно которым смысл, содержание и применение законов, как и других правовых актов, должны быть подчинены обеспечению прав и свобод человека и гражданина. Эти положения адресованы всем ветвям государственной власти и местному самоуправлению. При их несоблюдении вступает в действие механизм судебного конституционного контроля и судебной защиты.
     Конституция возлагает на Конституционный Суд проверку по запросам уполномоченных на то органов и лиц конституционности законов, иных нормативных актов, договоров. По жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов он проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле (см. комм. к ст. 125). Конституционный Суд уже принял немало решений, которыми признал неконституционными положения целого ряда законов, других нормативных актов на том основании, что они по своему буквальному смыслу или по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, фактически устанавливали необоснованные ограничения конституционных прав граждан, препятствия к их полному осуществлению.
     На основе Конституции Суд признал неконституционными полностью или частично положения целого ряда законов, касающиеся, например: права на судебную защиту; равенства граждан перед законом и судом; прав потерпевших от злоупотреблений властью; избирательных, трудовых, жилищных прав; права на пенсионное обеспечение; свободы экономической деятельности; прав в налоговых правоотношениях; права на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением; права на свободу информации; права свободно выезжать за пределы страны и беспрепятственно возвращаться в нее; иных прав. Все эти решения направлены на защиту основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение их непосредственного действия, ориентацию субъектов права, прежде всего государственных органов и должностных лиц, на применение законов, иных нормативных правовых актов в соответствии с их конституционно-правовым смыслом. Функцию конституционного контроля в пределах своих полномочий осуществляют конституционные, уставные суды субъектов Федерации.
     Развивается практика прямого применения Конституции, прежде всего в сфере защиты прав и свобод граждан, и в деятельности других звеньев судебной власти - судов общей юрисдикции и арбитражных судов. 31 октября 1995 г. Пленум Верховного Суда РФ принял специальное постановление "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия". Постановление, исходя из требований ч. 1 ст. 15, ст. 18 Конституции, ориентирует суды на то, чтобы в соответствии с этими конституционными положениями они оценивали при рассмотрении дел содержание закона или иного нормативного акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применяли Конституцию в качестве акта прямого действия. Это важно для реальной защиты прав и свобод человека, учитывая, что в суд могут быть обжалованы решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц и государственных служащих, посягающие на права и свободы граждан (см. комм. к ст. 46).

Статья 19

     1. Содержание ч. 1 комментируемой статьи полностью соответствует ст. 7 Всеобщей декларации прав человека, провозгласившей, что все люди равны перед законом и имеют право, без всякого различия, на равную защиту закона, а также ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах и ст. 4 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
     Во многих статьях Конституции указывается, что обладателями прав и свобод является каждый, т.е. гражданин России, иностранный гражданин или лицо без гражданства. Круг носителей таких прав определяется словами: "все", "каждый", "лицо", "никто". Например, буквально ко всем, без каких бы то ни было исключений относится содержащееся в ч. 2 ст. 21 правило о том, что никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию; это правило дает всем равную правовую защиту, включая и тех, кто совершил преступление и отбывает наказание в местах лишения свободы. Точно так же каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23). На всех распространяется правило о том, что никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе, как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения (ст. 25). В ст. 27 Конституции установлено, что каждый, кто законно находится на территории России, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Конституция гарантирует каждому свободу совести, вероисповедания, мысли и слова (ст. 28 и 29). В ч. 5 ст. 37 содержится правило, согласно которому работающему по трудовому договору гарантируются установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск. Это значит, что каждый заключивший такой договор имеет право на указанные гарантии.
     В тех немногих случаях, когда права и свободы принадлежат только российским гражданам (в основном это касается политических прав и свобод), в Конституции прямо указывается на это (ст. 31-32).
     В некоторых статьях Конституции говорится и об обязанностях каждого, например: платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57), сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).
     Равным образом решаются и иные вопросы, касающиеся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина.
     Более подробно права и свободы человека и гражданина, вопросы, касающиеся их обязанностей, регламентируются в многочисленных законодательных актах, конкретизирующих и развивающих соответствующие положения Конституции.
     Из приведенных конституционных и международно-правовых положений вытекает, что нормы законов о правах, свободах и обязанностях должны применяться одинаково в отношении всего круга лиц, на которых рассчитан закон. Это касается как материально-правовых, так и процессуальных норм.
     Так, в ст. 1 ГК указывается, что гражданское законодательство основывается, в частности, на признании равенства участников регулируемых им отношений. В ст. 4 УК установлено, что лица, совершившие преступления, равны перед законом и подлежат уголовной ответственности на равных началах независимо от каких бы то ни было обстоятельств. Принцип равенства всех перед законом и судом также закреплен и в процессуальном законодательстве (ст. 5 ГПК; ст. 14 УПК). В ст. 6 АПК сказано, что правосудие в арбитражном суде осуществляется на началах равенства перед законом и судом в отношении участвующих в процессе организаций независимо от места нахождения, подчиненности, формы собственности, а в отношении граждан - независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Это в полной мере согласуется с закрепленным в Конституции положением о том, что в России признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8). В процессуальном праве равенство всех перед законом и судом обеспечивается, в частности, и тем, что каждое дело рассматривается в одном и том же порядке, на основании одинаковых процессуальных правил, с предоставлением одинакового объема гарантий для лиц, участвующих в деле.
     Закрепленный в ч. 1 комментируемой статьи принцип равноправия касается всех сфер жизни. Он означает одинаковый подход, при решении вопроса о правах и свободах, обязанностях и ответственности всех людей, относящихся к той или иной категории, указанной в законе.
     Под законом, о котором говорится в ч. 1 комментируемой статьи, понимаются Основной закон государства - Конституция и основанные на ней федеральные и федеральные конституционные законы, а также законы субъектов Федерации.
     Часть таких законов являются отраслевыми; это гражданское, жилищное, административное законодательство, законы о труде, о браке и семье, пенсионные, уголовные и др. Законы об образовании, о здравоохранении, о реабилитации жертв политических репрессий и др. относятся к межотраслевым.
     Наиболее высокий уровень законодательного урегулирования представлен кодифицированными актами - кодексами, уставами, положениями. Это акты, обеспечивающие наиболее полное, обобщенное и системное регулирование определенной группы общественных отношений.
     Законы о конституционных правах, свободах и обязанностях человека и гражданина не должны отклоняться от содержания и смысла комментируемой нормы.
     В ст. 125 Конституции установлено, что любой закон может быть проверен с точки зрения его соответствия Конституции, в том числе и комментируемой норме, Конституционным Судом РФ (см. комм. к этой статье). Осуществляя такую проверку, Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции ряд законодательных норм по причине их отклонения от смысла положения комментируемой статьи о равенстве всех перед законом. Это, например, обнаружилось при рассмотрении 25 апреля 1995 г. дела о проверке конституционности ч. 1 и 2 ст. 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с индивидуальной жалобой С. Суд пришел к выводу, что содержащееся в ч. 1 ст. 54 ЖК положение об "установленном порядке" как процедуре вселения в жилое помещение при условии прописки противоречит, в частности, конституционному принципу равенства всех перед законом, и потому норма закона признана не соответствующей Конституции (ВКС РФ, 1995, N 23, с. 32).
     По другому делу, рассмотренному Конституционным Судом 23 июня 1995 г., было установлено нарушение принципа равенства всех перед законом применительно к праву граждан на жилище (ч. 1 и п. 8 ч. 2 ст. 60 ЖК). В соответствии с этими нормами закона в случае осуждения лица к лишению свободы на срок свыше 6 месяцев жилое помещение за ним сохраняется до приведения приговора в исполнение. Рассмотрев это дело по запросу Муромского городского суда и жалобам группы заявителей, Конституционный Суд в постановлении указал, что временное непроживание лица в жилом помещении, в том числе в связи с осуждением его к лишению свободы, само по себе не может свидетельствовать о ненадлежащем осуществлении нанимателем своих жилищных прав и обязанностей, а следовательно, служить самостоятельным основанием для лишения права пользования жилым помещением. Указанная норма ЖК признана не соответствующей Конституции, в частности ее ст. 19.
     В связи с нарушением требования, закрепленного в ч. 1 комментируемой статьи, Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции и ст. 220-1 и 220-2 УПК. В постановлении Конституционного Суда от 3 мая 1995 г. по делу о проверке конституционности этих статей в связи с индивидуальной жалобой А. записано: "Ограничение круга лиц, имеющих право на судебное обжалование в порядке ст. 220-1 и 220-2 УПК, лишь теми, кто содержится под стражей, противоречит ст. 19 Конституции Российской Федерации, закрепляющей равенство всех перед законом". В качестве одного из аргументов в постановлении указывается на то, что различия в фактическом положении лиц, которые только должны быть арестованы или которые уже подвергнуты предварительному заключению, не должны влиять на решение вопроса об их праве требовать и обязанности суда проверить законность постановления об аресте (ВКС РФ, 1995, N 2-3, с. 39).
     Принцип равенства всех перед законом теснейшим образом связан с равенством перед судом, ибо вся деятельность суда направлена на точное и неуклонное соблюдение закона. Требования Конституции и законов имеют особое значение для судей и привлекаемых к осуществлению правосудия присяжных, народных и арбитражных заседателей, которые осуществляют судебную власть и обеспечивают равную для всех судебную защиту прав и свобод.
     Конституционная норма о равенстве всех перед законом и судом свидетельствует о той роли, которую Конституция придает судебной власти как наиболее эффективному средству защиты и восстановления прав и свобод в случае их нарушения.
     Конституция гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод и право обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (см. комм. к ст. 46). Инструментом реализации этого конституционного положения является Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", с изм. и доп. от 14 декабря 1995 г. (ВВС РФ, 1993, N 19, ст. 685; СЗ РФ, 1995, N 51, ст. 4970).
     Под судом, о котором говорится в ч. 1 комментируемой статьи, понимаются суды, выступающие в качестве органов судебной власти и осуществляющие правосудие посредством гражданского, административного, уголовного и конституционного судопроизводства. Речь идет о судах общей юрисдикции - от мировых судей, районного суда до Верховного Суда РФ, арбитражных судах и Конституционном Суде (см. комм. к ст. 128).
     Конституционный принцип равенства всех перед законом и судом закреплен и конкретизирован в процессуальном законодательстве (ст. 5 ГПК; ст. 14 УПК).
     Равенство всех перед законом и судом обеспечивается, в частности, тем, что каждое дело рассматривается единым для всех судом, в одном и том же порядке, на основе одинаковых процессуальных правил с предоставлением равного объема гарантий для лиц, участвующих в деле.
     С принципом равенства всех перед законом и судом тесно связан и конституционный принцип равноправия сторон, предусмотренный в ст. 123 Конституции (см. комм. к этой статье). Истец и ответчик в исковом производстве; жалобщик и орган, организация либо должностное лицо, решения или действия которых обжалуются в производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений, в гражданском судопроизводстве; подсудимый и обвинитель в уголовном судопроизводстве являются сторонами, которым закон предоставляет равные возможности использовать процессуальные средства для защиты своих прав и интересов.
     Сторонам предоставляются равные возможности знакомиться с материалами дела, заявлять ходатайства, задавать вопросы участникам процесса, свидетелям, экспертам, заявлять отводы, давать объяснения суду, участвовать в прениях и т.д.
     Имея равные процессуальные права, стороны несут и равные процессуальные обязанности. Принцип равноправия сторон проводится в жизнь и в судопроизводстве по арбитражным делам, и в конституционном судопроизводстве.
     Исключение из правила о равенстве всех перед законом и судом предусмотрено, естественно, в самой Конституции (ст. 91, 98, ч. 2 ст. 122). Оно относится к неприкосновенности Президента РФ, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей.
     На практике возникали вопросы соответствия Конституции законодательных актов, в том числе с точки зрения соответствия требованиям комментируемой статьи, ограничивающих возможность привлечения к уголовной ответственности членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей.
     Эти вопросы рассмотрены в постановлениях Конституционного Суда от 20 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности положений ч. 1, 2 ст. 18, ст. 19 и ч. 2 ст. 20 ФЗ от 8 мая 1994 г. "О статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и от 7 марта 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 16 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации" в связи с жалобами граждан М. и Б. (ВКС РФ, 1996, N 2, с. 21).
     В обоих постановлениях подчеркнуто, что как неприкосновенность парламентария, закрепленная в ст. 98 Конституции, так и судейская неприкосновенность, о которой говорится в ч. 1 ст. 122, - необходимые исключения из принципа равенства всех перед законом и судом. Они выходят за пределы личной неприкосновенности, закрепленной в ст. 122 Конституции, и не являются личной привилегией, а имеют публично-правовой характер и призваны служить публичным интересам.
     Применительно к парламентариям они призваны обеспечивать повышенную охрану законом их личности в силу осуществления ими государственных функций, ограждая от необоснованных преследований, способствуя их беспрепятственной деятельности, их самостоятельности и независимости. Конституционное положение о неприкосновенности судьи - один из существенных элементов статуса судьи, важнейшая гарантия его профессиональной деятельности. Оно направлено на обеспечение основ конституционного строя, связанных с разделением властей, самостоятельностью и независимостью судебной власти. В данном случае имеет значение особый режим судейской работы, повышенный профессиональный риск, наличие различных процессуальных и организационных средств контроля за законностью действий и решений судьи.
     Считая в принципе соответствующими Конституции оспариваемые законодательные акты о неприкосновенности членов парламента и судей, Конституционный Суд в своих постановлениях в то же время указал на пределы этой неприкосновенности, с тем чтобы не было необоснованного, расширительного истолкования неприкосновенности.
     Так, в постановлении от 20 февраля 1996 г. сказано, что, принимая решение о включении в закон тех или иных положений, касающихся депутатской неприкосновенности, законодатель не может игнорировать общий смысл и цели этого правового института, а также не учитывать его место в системе норм Конституции. Неприкосновенность парламентария, указывается в постановлении, не означает его освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением собственно депутатской деятельности.
     Относительно неприкосновенности судей в постановлении от 7 марта 1996 г. отмечается, что постановка вопроса о возбуждении уголовного дела в отношении судьи возможна при наличии на это согласия соответствующей коллегии судей. Отказ коллегии дать согласие может быть обжалован в высшую квалификационную коллегию судей Российской Федерации.
     Решение квалификационной коллегии судей об отказе от дачи согласия на возбуждение уголовного дела в отношении судьи может быть обжаловано и в суд, постольку, поскольку этим решением затрагиваются права как самого судьи, так и гражданина, пострадавшего от его действий.
     2. В ч. 2 комментируемой статьи конкретизируется, раскрывается и дополняется общее положение о равенстве всех перед законом и судом. Содержание ч. 2 адресовано законодательным и другим нормоустанавливающим органам, а также правоприменителям, общественным объединениям, организациям, предприятиям, учреждениям, органам местного самоуправления, должностным лицам всем, кто имеет отношение к решению вопроса о правах и свободах человека и гражданина. В комментируемой части статьи запрет дискриминации связан с наиболее часто встречающимися признаками, по которым равенство прав и свобод человека могло бы быть нарушено.
     Приведенный перечень признаков, по которым не допускается ограничение прав и свобод человека и гражданина, не является исчерпывающим. Это выражено словами "а также других обстоятельств". Примеры ограничения по признакам, не указанным в приведенном перечне, встречаются на практике. Это, в частности, выявилось при рассмотрении в Конституционном Суде дела о проверке конституционности ст. 2-1 и 16 Закона РСФСР от 18 октября 1991 г. "О реабилитации жертв политических репрессий" (в ред. от 3 сентября 1993 г.) в связи с индивидуальной жалобой А.
     Заявительница вместе с родителями в 1942 г. была насильственно выселена с места своего проживания в г. Сталинграде. В 1993 г. родители были реабилитированы на основании п. "в" ст. 3 Закона, а сама заявительница на основании ч. 1 ст. 2-1 Закона была признана пострадавшей от политических репрессий.
     Считая, что к ней, как и к родителям, репрессии применялись непосредственно, заявительница обращалась в различные организации с просьбой признать ее необоснованно репрессированной и распространить на нее компенсации и льготы, предусмотренные для этой категории лиц. В просьбе А. было отказано на том основании, что к моменту окончания репрессий А. не достигла 16-летнего возраста, с которого по действовавшему в то время законодательству к лицу мог применяться соответствующий вид политических репрессий.
     То обстоятельство, что к моменту необоснованного применения репрессий к родителям А. не достигла возраста, позволявшего юридически привлечь ее к ответственности, как указывается в постановлении Конституционного Суда от 23 мая 1995 г. по данному делу, не имеет значения для оценки ее правового положения и не может служить основанием для ограничения прав и свобод в процессе реабилитации. В постановлении подчеркнуто, что указанное положение ч. 1 ст. 2-1 Закона по существу и смыслу, придаваемому ему на практике, устанавливает необоснованные и несправедливые различия (в том числе связанные с возрастом) для определенной категории граждан, признаваемых пострадавшими от политических репрессий, по сравнению с необоснованно репрессированными, хотя и к ним применялись репрессии по политическим мотивам.
     Указанное положение Закона признано Конституционным Судом не соответствующим Конституции (ч. 1 ст. 19, ст. 52).
     Постановлением Конституционного Суда от 16 октября 1995 г. по делу о проверке конституционности ст. 124 Закона РСФСР от 20 ноября 1990 г. "О государственных пенсиях в РСФСР" в связи с жалобами группы граждан признано не соответствующим, в частности ст. 19 (ч. 1 и 2) Конституции положение ст. 124 Закона в той части, в какой оно приостанавливает выплату трудовых пенсий на время лишения пенсионера свободы по приговору суда (ВКС РФ, 1995, N 6, с. 5).
     3. В ч. 3 комментируемой статьи в самостоятельную норму выделено положение о равенстве мужчины и женщины. Это полностью соответствует требованиям Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин. Статья 2 Конвенции обязывает государства-участники "включить принцип равноправия мужчин и женщин в свои национальные Конституции". На равные права и свободы мужчин и женщин указывается и в ст. 3 Международного пакта о гражданских и политических правах. В статье 1 Конвенции раскрывается понятие "дискриминация" в отношении женщин, означающее любое различие, исключение или ограничение по признаку пола, которое направлено на ослабление или сводит на нет признание, пользование или осуществление женщинами, независимо от их семейного положения, прав и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой другой области. Реализация конституционного положения, закрепленного в ч. 3 комментируемой статьи, является обязанностью законодательных, исполнительных органов, судов, всех правоприменительных органов.
     В ч. 3 анализируемой статьи говорится не только о равных правах и свободах у мужчин и женщин, но и о равных возможностях для их реализации. Это связано с физиологическими особенностями женского организма, функциями, которые женщины выполняют в семье. Особое внимание должно уделяться получению женщинами образования и профессиональной подготовки, их участию в труде, в общественно-политической и культурной деятельности. С учетом этого в отраслевом законодательстве содержатся нормы о материальной и моральной поддержке материнства и детства, специальных мерах по охране труда и здоровья женщин, их пенсионному обеспечению и т.д.
     В законодательстве имеются нормы и об ответственности за нарушение равноправия мужчины и женщины. Так, статья 136 УК предусматривает уголовную ответственность за нарушение равноправия граждан, в частности в зависимости от пола.
     Несмотря на наличие этих правовых гарантий, реальное положение дел нельзя считать удовлетворительным. Большие надежды в этом отношении возлагаются на Концепцию улучшения положения женщин в Российской Федерации, утвержденную постановлением Правительства РФ от 8 января 1996 г. N 6. Основная идея Концепции заключается в том, что полное и равноправное участие женщин в политической, экономической, социальной и культурной жизни на федеральном, региональном и международном уровнях должно стать главной целью государственной политики в области улучшения положения женщин в России.
     Пока же, отмечается в документе, невостребованность в политике, дискриминация в труде, ухудшение здоровья и рост насилия в отношении женщин вызывают наибольшее беспокойство общественности в условиях кардинальных реформ, происходящих в стране в настоящее время.
     В этой связи Концепция признает необходимым в первую очередь: содействовать соблюдению прав женщин в единстве с основными правами и основными свободами человека; обеспечивать условия для полноправного участия женщин в принятии решений на всех уровнях управления; содействовать обеспечению равных прав на рынке труда; обеспечивать охрану здоровья женщин; добиваться недопущения и пресечения насилия в отношении женщин.
     Для решения этих проблем, указывается в Концепции, следует добиваться создания условий и выработки правовых норм, необходимых для осуществления на практике конституционного принципа равных прав и равных возможностей; использовать опыт, накопленный в различных регионах Российской Федерации; обеспечить координацию действий на федеральном, региональном и международном уровнях.

Статья 20

     1. Право человека на жизнь - основополагающее право, естественное и неотъемлемое. Провозглашая это право, Международный пакт о гражданских и политических правах отмечает, что оно есть "неотъемлемое право каждого человека. Это право охраняется законом. Никто не может быть произвольно лишен жизни" (п. 1 ст. 6).
     В Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. предусматривается, что "никто не может быть намеренно лишен жизни иначе, как во исполнение смертного приговора, вынесенного судом за совершение преступления, в отношении которого законом предусмотрено такое наказание". При этом Конвенция не рассматривает как совершенное в нарушение данной статьи такое лишение жизни, которое явилось результатом применения силы, "не более чем абсолютно необходимой": для защиты любого лица от противоправного насилия; для осуществления законного ареста или предотвращения побега лица, задержанного на законных основаниях; в случае действий, предусмотренных законом для подавления бунта или мятежа.
     Право на жизнь имеет каждый - от рождения до смерти. Установление временных и биологических границ жизни представляет собой сложную проблему, над которой в течение многих лет работали ученые и практики самых разных специальностей и которая в разное время получала различное разрешение. Нынешний уровень медицинской науки позволил записать в ст. 9 Закона РФ от 22 декабря 1992 г. "О трансплантации органов и (или) тканей человека" (ВВС РФ, N 2, ст. 62), что заключение о смерти дается на основе констатации необратимой гибели всего головного мозга. Этим критерием должны руководствоваться, в частности, медицинские работники, решая вопросы, связанные с необходимостью продолжения или прекращения лечения, с ампутацией тех или иных органов и т.д.
     Наличие у человека права на жизнь не означает, что у него есть и юридическое право на смерть. Более того, история свидетельствует о том, что желание человека уйти из жизни, как правило, встречало осуждение со стороны общественного мнения, Церкви и даже государства. Можно сказать, что на таких же позициях остается и действующее российское законодательство (ст. 45 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан. - ВВС РФ, 1993, N 33, ст. 1318), запрещая медицинскому персоналу даже в случае тяжелой и мучительной болезни пациента удовлетворять его просьбу об ускорении смерти какими-либо действиями или средствами. Конечно, нельзя не видеть у такого законодательного решения и других причин - стремления исключить случаи отказа врачей от оказания больному медицинской помощи, расправ с людьми под видом удовлетворения их просьб об эвтаназии и т.д.
     Право на жизнь обеспечивается комплексом правовых средств, закрепленных как в Конституции, так и в отраслевом законодательстве.
     Во-первых, это конституционные гарантии, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека, государственную поддержку малообеспеченных граждан и иные гарантии социальной защиты: право не подвергаться пыткам, другому жестокому обращению или наказанию, а также медицинским, научным или иным опытам; право частной собственности; право на труд в условиях безопасности и гигиены за вознаграждение не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда; право на отдых; право на социальное обеспечение; право на охрану здоровья и медицинскую помощь; право на благоприятную окружающую среду и т.д. (см. комм. к соответствующим статьям). Эти гарантии получают свою конкретизацию и развитие в законодательных и иных правовых актах, определяющих содержание тех или иных прав, а также организационные, финансовые и другие условия их реализации.
     Во-вторых, это правовые нормы, определяющие границы применения опасных для жизни и здоровья людей препаратов, орудий, механизмов, физической силы. Речь идет, в частности, о таких законах и иных нормативных правовых актах, как УК, УПК, КоАП, Закон о милиции, Закон о внутренних войсках МВД Российской Федерации, Закон об оружии, Закон об оперативно-розыскной деятельности, Закон об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации, Закон о безопасности дорожного движения, правила дорожного движения и др.
     К третьей группе относятся меры ответственности, установленные за действия, причиняющие вред жизни и здоровью человека или создающие опасность причинения такого вреда. Наибольшее число этих мер закреплено в УК, нормы которого предусматривают ответственность за убийство, причинение опасных для жизни телесных повреждений, поставление в опасность и оставление в опасности, а также за преступления, посягающие на жизнь не конкретных граждан, а населения страны, региона, местности.
     2. Конвенция о защите прав человека и основных свобод, гарантируя каждому право на жизнь, в то же время не исключает возможности лишения жизни во исполнение смертного приговора, вынесенного судом за совершение преступления, в отношении которого законом предусмотрено такое наказание. Согласно п. 2 ст. 2 Конвенции, лишение жизни не рассматривается как нарушение права на жизнь, когда оно является результатом абсолютно необходимого применения силы: а) для защиты любого лица от противоправного насилия (т.е. при необходимой обороне); б) для осуществления законного ареста или предотвращения побега лица, задержанного на законных основаниях; в) для подавления, в соответствии с законом, бунта или мятежа.
     Допуская возможность лишения жизни человека лишь в связи с исполнением наказания в виде смертной казни, Конституция устанавливает, что, во-первых, эта мера наказания является исключительной, а во-вторых, применяется она временно, "впредь до ее отмены". Конституция предусматривает также ряд условий, при соблюдении которых эта мера наказания может применяться до ее отмены: 1) она должна быть установлена только федеральным законом; 2) основанием для ее применения может быть лишь совершение лицом особо тяжкого преступления против жизни; 3) лицу, обвиняемому в совершении преступления, за которое может быть назначена смертная казнь, обеспечено право на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей. По смыслу Конституции, отсутствие хотя бы одного из перечисленных условий делает применение смертной казни недопустимым.
     Дополнительные условия, при которых применение смертной казни невозможно, предусматривает также федеральное уголовное законодательство. Согласно ч. 2 ст. 59 УК, не могут быть приговорены к смертной казни женщины, лица, не достигшие до совершения преступления 18-летнего возраста, а также мужчины, достигшие к моменту вынесения судом приговора 65-летнего возраста.
     Такая регламентация оснований и условий применения смертной казни в значительной мере соответствует рекомендациям, принятым на этот счет органами мирового сообщества (Резолюция Экономического и Социального Совета ООН 1984/50 от 25 мая 1984 г. "Меры, гарантирующие защиту прав тех, кто приговорен к смертной казни". - Сборник стандартов и норм Организации Объединенных Наций в области предупреждения преступности и уголовного правосудия. Нью-Йорк, 1992, с. 253-254). Что же касается тех рекомендаций, которые не получили прямого закрепления в российском законодательстве, то и они в той или иной мере реализовывались на практике в период, когда смертная казнь применялась как вид наказания. В частности, по делам, по которым осужденным назначалось наказание в виде смертной казни, во всяком случае - даже при отсутствии жалобы, исходящей от самого осужденного, - обеспечивалась проверка приговора вышестоящим судом и рассмотрение вопроса о возможности применения помилования.
     Новый УК, вступивший в действие с 1 января 1997 г., исходя из положения Конституции о том, что смертная казнь впредь до ее отмены может применяться лишь за особо тяжкие преступления против жизни, предусмотрел возможность назначения такого наказания только за пять видов преступлений, в которых жизнь человека является либо единственным, либо одним из нескольких объектов посягательства: умышленное убийство при отягчающих обстоятельствах (ч. 2 ст. 105); посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля (ст. 277); посягательство на жизнь лица, осуществляющего правосудие или предварительное расследование (ст. 295); посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа (ст. 317); геноцид (ст. 357).
     Конституция, специально не оговаривая, приговором какого суда обвиняемому может быть назначена смертная казнь, требует, чтобы при этом ему было обеспечено право на рассмотрение дела судом с участием присяжных заседателей. Суд присяжных в Российской Федерации был учрежден Законом от 16 июля 1993 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О судоустройстве РСФСР", Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" (ВВС РФ, 1993, N 33, ст. 1313). Суд в этом составе управомочен рассматривать по ходатайству обвиняемого дела, отнесенные, согласно ст. 36 УПК, к подсудности областных, краевых и приравненных к ним судов (в их числе и все дела о преступлениях, за которые может быть назначено наказание в виде смертной казни).
     Постановлением Верховного Совета РФ N 5451/1-1 от 16 июля 1993 г. названный закон был введен в действие не в полном объеме, и, к сожалению, до настоящего времени он распространяет свою силу лишь на территорию девяти субъектов Федерации (Ставропольский, Алтайский и Краснодарский края, Ивановская, Московская, Рязанская, Саратовская, Ульяновская и Ростовская области), где учреждены и функционируют суды присяжных. На территориях же других субъектов Федерации, где суды присяжных не созданы, в силу абз. 1 п. 6 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции сохраняется прежний порядок судебного рассмотрения соответствующих дел, т.е. судом в составе одного профессионального судьи и двух народных заседателей либо в составе трех профессиональных судей.
     Существование такого положения по прошествии более чем пяти лет со дня введения в действие Конституции, однако, было расценено Конституционным Судом как искажение конституционного смысла приведенных предписаний "Заключительных и переходных положений" Конституции и, по сути, превращение временной нормы п. 1 постановления Верховного Совета РФ от 16 июля 1993 г. в постоянно действующее ограничение. В связи с тем, что после принятия Конституции Федеральное Собрание располагало достаточным временем для выполнения предписаний (ч. 2 ст. 20) и абз. 1 п. 6 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции, Конституционный Суд признал п. 1 постановления Верховного Совета РФ от 16 июля 1993 г. в той мере, в какой он далее не обеспечивает на всей территории России реализацию права обвиняемого в преступлении, за совершение которого федеральным законом в качестве исключительной меры наказания установлена смертная казнь, на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей, не соответствующим Конституции, ее ст. 19, 20, 46 (п. 3 резолютивной части постановления Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1999 г. N 2-П по делу о проверке конституционности положений ст. 41 и ч. 3 ст. 42 УПК, п. 1 и 2 постановления Верховного Совета РФ от 16 июля 1993 г. "О порядке введения в действие Закона Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О судоустройстве РСФСР", Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовный кодекс Р